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1、基本公共服务均等化进程中的财政政策改革开放30年来,我国经济保持了高速增长的势头,取得了举世瞩目的成绩,但诸如资源环境约束、城乡差距、地区差距、基本公共服务供给不均等造成的不同社会群体之间的机会公平问题日益显现,在一定程度上影响了实现全面小康与构建和谐社会的进程。财政是国民经济的综合反映,也是政府提供公共服务的物质基础,如何运用公共财政理论的观点,努力探索实现公共服务均等化的有效途径,成为当前我国面临的一项重大而紧迫的课题。一、基本公共服务供给中存在的问题(一)公共服务供给总量不足从统计数据看:
2、第一,与国际水平相比,我国财政对公共服务投入不足。2001-2006年我国财政用于公共服务的比例在50%左右。而在发达国家和部分发展中国家,这一比例最高达到80%以上,最低也超过了60%。第二,社会性公共服务财政支出比重低。目前我国的财政支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点,社会性公共服务投入严重不足,社会总体福利水平的增长速度落后于经济增长。第三,财政对“三农”投入仍然不足,用于农业的财政支出比重低于农业占国民生产总值的比重。第四,农村社会性公共服务财政支出不足,农村基础设施建设投入是农村
3、公共财政支出总量增长的主要因素。(二)上下级政府间公共服务供给不均等首先,政府间公共服务的事权财权配置结构失衡,责、权、利不对称。1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高,地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权配置变化幅度较小。其次,基本公共服务供给覆盖率偏低,也不充分、不稳定,政府基本公共服务良性供给机制还没有形成,基层政府提供基础性公共服务的能力极其脆弱,缺乏制度化的保障措施。最后,公共服务的范围、数量和质量存在一定程度的不均衡。某些应由政府提供的政府没有提供,或未按标准提供,或应该优先
4、提供的没有优先提供。(三)地域性差异客观存在目前地方政府承担了大部分的社会服务支出责任,但财政能力依赖于本地经济发展水平。在分税制框架下,不同区域的同一级政府拥有相同的财权,但因经济发展水平不同而拥有不同的财力,导致了富裕地区和贫困地区之间巨大的社会服务投资差距,这也是导致地区间基本公共服务差距过大的重要原因。二、基本公共服务不均等的财政因素分析财政作为市场经济条件下社会资源配置、分配和调节社会利益关系的不可或缺的重要机制,提供公共服务是政府“以财行政”的基本方式。目前,财政体制的不完善和财力的
5、制约,难以适应建立公共服务型政府和公共财政制度的客观要求。(一)分税制财政体制尚需完善按照“分税制”规定,中央拿走全部增值税的75%和全部消费税;省拿走省内金融系统的全部税收和省属企业上交的留成,另外还要求市、县上解一部分税收;地(市)税收是除国税和省属税外的其他各种属地(市区)税收;而县级以下税收则仅是中央返还25%的增值税和0.3%的消费税,以及属地的营业税、农业税、特产税、屠宰税、个人所得税、土地使用税等零散小额税种,税源严重不足,财力有限。而县乡二级财政既要承担县乡教育、科技、医疗卫生、
6、社会保障、计划生育等投入,还要承担县乡级公路、农田水利灌溉、堤防等基础设施建设的投入,财政负担极为沉重。据统计,地方财政支出所占比重从2001年的69.5%上升为2007年的77%,而地方财政收入所占比重从分税制前1993年的78%下降为2007年的45.9%。地方政府用四成多的财力支撑七成多的事务,难以向地区居民提供充足的公共服务。(二)乡镇财政困境导致农村公共服务供给不足乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关,承担了农村社会经济建设的大部分职能。1994年分税制改革时,对基层乡镇实行“
7、划分税种,核定收支,增收分成,短收自补”的管理办法,未能充分考虑到乡镇政府的利益,因共享税分配比例低、税源有限,大多数乡镇财政收入陷入困境。农村税费改革后农业税取消,基层财政收入明显减少,乡镇政府的财力进一步弱化,事权和支出划分的格局没有大的变动,导致基本公共服务供给不足,城乡公共服务水平相差很大。农民对公共服务的需求与农民收入水平呈正比,但由于乡镇政府财力所限,基本公共服务出现短缺。(三)财政运行体制缺乏保障和规范面对城乡差距扩大,公共服务供给不足的局面,为了贯彻落实科学发展观和构建社会主义和
8、谐社会的需要,政府在财政运行体制上也不断进行试点与探索。比如财政支持的农村道路建设、引水灌溉工程、农村电X改造、“村村通”工程等基础设施项目,农产品流通设施和公检法设施建设项目,“两免一补”、“三奖一补”政策等,但这些财政政策仍缺乏系统性和长期性,影响了政策效果的充分发挥。且我国转移支付形式过多,存在一般转移支付计算中各地标准收入(地方既有财力)掌握不全面和标准财政支出按财政供养人口计算的不合理性,以及专项转移支付方式较大的随机性,造成转移支付发挥均等化的作用大大减弱。三、实现基本公共服务均等化
