构论如何积极构建国家审计质量外部监督机制

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1、构论如何积极构建国家审计质量外部监督机制论文摘要:监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本身也必须受到监督。为了解决我国国家审计机关在审计质量控制方面的不足，特别是对于审计质量的外部监督机制的欠缺问题，在我国开展国家审计机关同业互查是必要的，也是可行的。关键词:国家审计；质量监督；同业互查　　　　一、构建国家审计外部质量监督机制的必要性　　　　监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本身也必须受到监督，否则社会公众就很难相信国家审计的质量能够长期维持在较高的水平。对于国家审计而言，审计失败的可能性显然也是客观存在的。相对于民间审计，这种审

2、计失败由于其牵涉面更广、更加隐蔽而具有更大的危害性。国家审计机关要想取信于社会公众，同样需要回答“谁来审计国家审计人员”的问题。《人民日报》2006年7月31日发表的木乔的一则短论——《审计问责不能留死角》指出：“任何公共授权都要有相应监督。否则就可能滋生腐败。如果我们希望审计问责落到实处，就必须加强对审计部门的严格监督。这包括纪检、监察部门的依法制约，包括审计部门的自我约束，还必须有社会和舆论的监督”。对于国家审计机关的监督，其根本目的和核心是维持并提高国家审计的质量，应有别于对于一般政府部门的监督。因此。“谁来审计国家审计人员”的问题可以归结为国家审计质量的评价与

3、监督问题。为了解决这一问题，我们必须建立一整套正式的、行之有效的国家审计质量评价与控制体系。在这一体系之下，国家审计机关必须定期接受对于其审计质量的、来自于外部的评价与监督。　　　　二、构建国家审计外部质量监督的可行性　　　　笔者认为，国家审计机关开展同业互查的条件已经基本具备。　　(一)从同业互查的主体来看，我国注册会计师行业的发展已经取得了相当大的进步　　我国已涌现了一批规模较大、声誉良好的会计师事务所，它们可以单独或联合承担对国家审计机关的同业互查任务。随着国家审计机关国际交流和合作的加深，我国可以像美国政府问责总署那样邀请友好国家的最高审计机关单独或联合对审计

4、署的审计工作展开同业互查。　　(二)我国国家审计机关在质量控制方面已初步建立起有关的准则和制度，为同业互查提供了必需的评价标准　　作为最高审计机关国际组织的成员，该组织颁布的有关国家审计质量控制制度的准则也可以成为我国国家审计机关同业互查所依据的评价标准。　　(三)我国可以借鉴美国国家审计机关的同业互查制度　　美国审计长戴维·M·沃克(DavM·GLLP)进行一次财务审计业务同业互查，迄今为止已进行了四次，每次均获得了毕马威的无保留意见。2004年，审计总署首次邀请由加拿大审计总署牵头、由7个国家(包括加拿大、澳大利亚、墨西哥、荷兰、挪威、南非和瑞典)最高审计机关组成

5、的联合小组对其绩效审计业务展开了同业互查，同样获得了无保留意见的检查报告。同业互查制度如今已成为美国审计总署质量控制制度的关键部分。美国《国家审计准则》(2003年修订版)第三章第五节第49条明确要求，“每一个按照公认国家审计准则执行审计或鉴证业务的审计组织都必须建立适当的内部质量控制系统，并且必须接受来自外部的同业互查”。美国审计长戴维·M·沃克在美国注册会计师协会2005年同业互查研讨会上强调指出，审计总署的同业互查项目回答了“谁来审计(国家)审计人员”的问题。四、国家审计质量外部监督的主体选择　　　　相对于民间审计而言，国家审计的质量可能更值得担忧。这是因为，一

6、方面。对于公共资金、项目和政府部门的审计是由国家审计机关独家提供的，这种审计服务没有市场竞争来考验其质量的高低；另一方面，国家审计机关也不像民间审计组织那样，面临来自多个政府机构的监管以及行业协会的自律措施。因此，国家审计机关在事实上处于无人“审计”的境况，这也是笔者为什么格外关注国家审计质量及其监督问题的原因。如果要选择一个或若干个机构来监督、检查国家审计机关的审计质量，则这些机构作为“再审计者”必须具备两个基本条件：第一，独立于接受检查的国家审计机关，以保证其意见的客观性和公正性；第二，必须具备审计及政府会计等方面的专业知识，以保证监督机构能够识别、判断国家审计存

7、在的问题及其症结。虽然财政部关于审计署的审计工作已于2008年3月结束，但是，这一思路和做法实际上是不可行的。姑且不论专业胜任能力，财政部作为接受审计署审计的对象反过来又“审计”审计署，由此产生的相互牵制不仅会削弱它们进行业务质量检查时的独立性，还有可能危及审计署在审计工作中的独立性。笔者认为，在考虑国家审计质量的监督主体时，美国审计总署的“同业互查”制度值得借鉴。负责美国审计总署财务审计质量检查的国际会计师事务所、负责其绩效审计质量检查的友好国家最高审计机关联合小组符合“再审计者”应具备的两个条件。从专业胜任能力来看，由于这些主体所从事的本来就是与