后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究

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1、后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究后土地财政时代我国地方政府偿债问题研究摘要:从地方本级财政缺口、土地出让金收益及地方债务投资项目效益分析等方面对后土地财政时代的地方政府偿债能力进行了分析、梳理,指出由于地方官员晋升机制的影响、中央政府在与地方政府和金融机构三方博弈中的弱势以及相关制度的滞后,导致地方政府缺乏主动偿债动机。后土地财政时代地方政府债务风险的发展趋势极有可能是进一步向中央财政转移。因此,必须通过做大做强地方财政能力、弥补相关制度缺失等途径,来谨防后土地财政时代地方政府债务风险向中央财政转移。关键词:土地财政;地方政府债务;偿债

2、能力;财政风险;中央财政一、引言及文献回顾“土地财政”是颇具中国特色的一个词,这个词反映的不仅仅是一种体制,更重要的是当前地方政府的生存之道。与分税制改革并行的土地出让收入分配制度实际上是当前地方政府财政赖以存在的根本。然而,目前有迹象表明,这种财政模式只能是一种政府的短期行为。随着权利体系的完善,土地资本化收益分配体系也正在逐渐制度化、完善化。同时,从市场角度看,近年来的房地产调控效果越来越明显,直接导致土地财政赖以生存的市场环境产生了根本变化。以上种种原因表明,土地财政时期正逐渐退出历史舞台,后土地财政时代已经到来。更重要的是,当土地财政

3、对地方政府财力的支撑作用减弱时,地方政府的债务偿还成为一个更为棘手的问题,个别地方政府债务难以偿还时,必然会累及中央财政。“土地财政”作为极具中国特色的财政现象,国外学者对其研究不多,而国内学者针对土地财政的成因、现状和化解路径等问题取得了丰硕的研究成果。近两年来,随着地方政府债务问题的备受关注和中央房地产调控效果初显,已有部分学者开始研究土地财政不可持续对地方政府债务风险的影响。陈志勇(2017)提出“土地财政”衍生的经济社会问题体现在财政收入结构脆弱与不可持续。刘锦(2017)认为,土地财政模式驱使地方政府不断扩展城市建设,造成财政风险。

4、汪利娜(2017)、刘家义(2017)认为地方政府举债和还债都寄托于土地财政,然而,土地财政有不稳定性和不可持续性,不会长期财源滚滚。贺蕊莉(2017)指出,后土地财政时代地方政府在寻求财源的行为中大量借债、滥用公债型财政收入制度的方法风险最大。刘尚希等(2017)对我国地方政府性债压力进行了测试研究,研究表明在土地财政收入萎缩的条件下,我国地方政府性债务风险虽然总体可控,但部分指标揭示出债务压力持续走高,形势不容乐观。[6]冯进路、刘勇(2017)对“十二五”时期地方政府债务规模及经济和财政收入进行了测算,结合通行的债务负担指标,认为“十二

5、五”时期我国地方政府债务风险整体可控,但局部流动性风险不容忽视。从总体上看,目前学界关于地方政府债务问题的研究,仍主要集中在地方债务规模测算、风险预警评估及风险治理分析等方面,而对后土地财政时代地方债务风险演变的必然趋势、转移路径及其防范对策尚缺乏系统梳理和科学预判。针对这一问题,本文在分析后土地财政时代地方政府偿债能力、偿债动机、制度建设的基础上,指出当前必须未雨绸缪,防止地方政府债务风险在后土地财政时代向中央财政的不正常纵向转移。二、后土地财政时代地方政府偿债能力分析目前,我国地方政府的可用还债资金来源主要是地方政府本级财政收入、中央的税

6、收返还、中央转移支付、地方政府性基金收入、地方融资项目的收益。因此,系统地梳理和研究地方财政收支规模和项目收益情况,既可以对地方政府的偿债能力有一个客观的评价和认识,也可以对地方债务风险纵向转移的“可能性”有所剖析。(一)地方本级财政缺口恐将继续扩大如果不考虑风险转移机制,那么地方政府债务偿付在根本上还是需要依靠组织本级财政收入来解决,即地方本级财政收支情况及结构对地方政府偿债能力的强弱起着决定性作用。然而,众所周知,自1994年分税制改革后,地方政府本级收支缺口不断扩大。在目前无法厘清中央与地方之间的财权和事权结构,以及财政体制难以得到大的

7、调整的情况下,地方政府事权和财权不对称的局面仍将难以扭转,地方政府无法获得更大的收入自主权,因财力不足而导致的财政缺口在未来一段时期内也将难以得到收缩。2017年前三季度,根据正式公布的全国31个省(区、市)的地方财政收支情况来看,只有北京、上海、浙江、江苏、广东5个省(市)财政收支实现盈余,其余的26个地区皆出现赤字,即超过80%的省(区、市)出现财政赤字。财政赤字位居前五名的省均超过千亿元。一些财政收入并不高的地区,财政支出额度甚至是财政收入的近6倍。以青海省为例,2017年前三季度,青海省财政收入总计为118.44亿元,而其支出却高达6

8、82.97亿元,支出收入比为5.8∶1。加之未来地方财政支出中民生性支出的比重将可能有较大幅度的上升,由于民生支出的刚性,因此,地方财政吃紧的状况不仅不能缓解,而且