政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择

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1、政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择[摘要]本文应用新制度经济学的思想和方法研究政府审计体制选择问题。研究认为，政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制选择，建立审计监察院并提高其行政级别符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。[关键词]政治制度；历史传统；政府审计；审计体制；路径依赖审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义鬣和狭义之分，广义审计体制是指审计监督嗷机构的总体构成、隶属关系、社会地位、霖机构设置、上下级关系和各自相对的职权谢范围；狭义审计体制

2、是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领扁导与被领导关系。本文主要在狭义审计体祸制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的鹉隶属关系及审计组织内部上下级之间的关砀系。一、研究文献回顾目前，审顺计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法，即将禚政府审计区分为立法型审计、司法型审计祜、行政型审计模式和独立型审计模式[1ぉ].当然，也有学者、专家认为这四种分末14/14类的提法并不科学。李金华指出，世界所嗪有国家的审计都是独立的，不管是对议会踺负责还是对政府负责，都是独立的。独立掮性是世界各国审计最基本的共同特征，把橇独立型跟司法型、立法

3、型、行政型并列，Κ在一个层面上对比是不科学的。世界没有鞒一个国家的审计机关是立法型，多数国家该的审计机关是对立法机构负责，向立法机凉构报告工作，而不作为议会的下属单位。芑司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很挨多国家的审计机关隶属于政府，但又不完仅全是政府的职能部门，同时也要向议会报骤告工作[2].与此相似，刘家义将世界侥主要国家审计制度分为三类：审计机关对番议会负责并向议会报告工作，这种类型占嗒大多数且越来越多，尤其是市场经济发达单国家大多如此；审计机关属于司法序列，艽拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审

4、计法院，从组哿织架构来说，属于司法序列，但同时必须仟对议会负责并向议会报告工作；审计机关⒅属于政府序列，对政府负责并向政府和议悒会报告工作，典型的是中国。我国审计机撄关是政府组成部门，但每年的预算执行审腽计和其他财政收支审计情况既要向政府报仉告，又要受政府委托向人大常委会报告[觖3].自1982年中国现行审计制ｐ度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责甫任学说为基础，得出“审计因受托责任的惕14/14发生而发生，因受托责任的发展而发展”酿的结论，并认为各级政府审计机关应该独哗立于各级政府之外，向着取信于民、听信垲于民的方向发展[4]；

5、秦荣生在分析了赈受托责任关系之后认为，我国审计署应归鞠属于全国人大常委会领导，地方各级政府仅审计机关由地方各级人大常委会直接领导猕[5]；廖洪和余玉苗认为，一个国家的赣政治制度对该国的政府审计机关的隶属关衅系具有决定性的作用，社会主义国家的政雎府审计机关只能隶属于政府部门[6]；鲻李齐辉等认为，审计环境决定审计制度，根据我国的审计环境，应建立一种政府审鞠计机关拥有司法地位和相应的法律监督权橥、地方审计机关由省级直管的新型的政府馁审计制度[7]；尹平则在分析了我国现づ行政府体制利弊的基础上，认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式，如现行政府审计机关向政府负责

6、并报告审计溲结果，同时接受政府委托向人大报告工作烊，可以改为审计机关接受政府领导，向政谶府和人大同时报告工作[8].项俊腧波在分析了我国政府审计体制形成的历史宽原因的基础上，对关于如何改革我国政府坡审计体制的“改良观”、“独立模式观”谥、“完善现行审计体制观”和“立法模式ゥ观”等观点进行了评价，提出建立“一府梢三院”制设想，主张设立与人民法院、人崎民检察院平行的审计院，使政府审计独立于行政系统之外[9]；吴联生通过构建哩政府审计隶属关系模型，对我国政府审计慕14/14隶属关系进行评价后认为，我国政府审计彬应该隶属于国务院；但双重领导体制降低这了地方政府审计的质量和价

7、值，因此主张脐将地方审计机关从地方行政机关的权力范谵围中脱离出来，业务上和行政上都直接接咋受审计署领导，双重领导体制改变为单一ャ的垂直领导体制[10]；杨肃昌、肖泽癯忠提出“双轨制”审计体制改革方案[1德1]，主张在政府保留现行审计机关同时辎，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新掠建立主要从事预算审计工作的审计组织。扰可见，我国学者对政府审计体制问题进行了长期的研究，虽然取得了不少成果嵛，但尚未达成一致意见。在研究影响政府巫审计体制选择的决定因素时，许多学者认濯为，采取不同模式的政府审计制度是由于社会生产力发展