687-加强我市政府投资项目工程变更管理的思考和建议

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1、加强我市政府投资项目工程变更管理的思考和建议——固定资产投资科近年来，随着我市政府投资项目的不断增长，建设过程中工程变更事项日趋增多、金额日益庞大，如何监督管理日显重要。工程变更环节的规范与否，直接关系到工程建设进度、工程进度价款的拨付、竣工结算审核的办结周期，影响到项目可行性研究批准时投资控制预期效果的优劣，同时，容易引发拖欠工程款和民工工资等社会问题，也是惩防体系建设中容易出现问题的一个重要环节。从政府监督管理层面上，如何更规范、更专业、更精细的做好政府投资项目工程变更这项投资控制工作，是新形势下的一项重要课题。一、我市政府投资项目工程变更类型

2、分析政府投资项目由于投资大、建设周期长、以及工程建设本身的复杂性和不可预见性，在实施过程中不可避免地会发生工程变更。据不完全统计，仅2010年1-9月份，市发改局就会同财政、审计等单位召开工程变更协调会议20余次。工程变更多种多样，分析我市目前政府投资项目的工程变更，大致可以归为以下四种类型：（一）设计变更。设计变更是政府投资项目工程变更的最主要因素。设计变更的原因具体表现在以下三方面：一是地质勘察方面。勘察质量不到位，或与实际地质情况不尽相符，基础施工变化大，导致基础形式被迫调整设计，造成工程变更。二是方案设计方面。有些项目从立项到初步设计批复到

3、最终开工建设，中间要间隔二、三年甚至更多，导致项目设计标准、材料、人工费等不同程度变化，价格失真，对项目投资控制指导作用削弱，设计变更也就难以避免；有些项目在整体布局和使用功能上，论证时间仓促，征求意见不够广泛，考虑不周全，一经确定又随意修改，修改又欠通盘考虑，头痛医头，脚痛医脚，设计变更频繁。三是施工图设计变更。施工图设计方面，或设计周期太短疲于应付，或没有进行充分的设计优化；导致设计图纸质量粗糙，设计漏项；或设计水平不够、专业间沟通少，出现图纸之间相互矛盾和错误，形成边设计、边施工、边修改的“三边”工程。此外，还包括由于施工顺序改变、施工工艺改

4、进、工程质量标准改变等引起的工程费用的增减等。（二）政策变更。主要是指政策处理、征地拆迁等引起的工程变更。如与项目有关的土地征收、房屋拆迁等处理费用发生变化，或是在工程施工建设过程中额外地另增了政策处理费用等情况，导致工程变更。（三）紧急变更。这主要是出现在一些交通、水利、市政、环保等基础设施项目建设过程中，如遇到暗塘、暗沟、流沙、软基等不可预见且急需处理的地质情况及地震、台风等不可抗力引发的工程损毁、施工延期等情况而造成工程紧急变更。（四）趋利变更。一些施工单位为能顺利地拿下项目，在招投标阶段盲目地压低工程造价，待到工程施工后以施工技术、市场因素

5、等名义要求变更设计，采用增加工作量来追加投资，导致造价大幅攀升，以求得高额利润。此外，也不排除部分政府工作人员在工程建设中产生权利寻租等腐败行为，为谋得一己私利，变相地纵容甚至主动采取工程变更的手法牟利。综合上述分析，我们认为：政府投资项目工程变更，绝大多数情况下源于设计变更，少数是由于施工组织、紧急情况及腐败趋利等因素造成。我市近年来实践证明和国内的数据统计分析，方案或初步设计阶段对工程造价的影响力约为75%～95%；施工图设计阶段对工程造价的影响力约为35%～75%；施工阶段对工程造价的影响力约为5%～25%。因而，工程变更的监管关键应以设计变

6、更为主，施工变更为辅，两者都应兼顾。二、我市政府投资项目工程变更管理机制分析目前，我市政府投资项目工程变更管理适用的规范性文件为《奉化市政府投资项目管理暂行办法》中第十九条之规定（以下简称十九条）。该规定自2003年5月4日印发以来一直沿用至今。实施7年多以来，《奉化市政府投资项目管理暂行办法》在加强政府投资项目建设管理，规范工程建设变更行为，促进政府资金合法、合理、高效、安全运行等方面发挥了积极有效地作用。近几年，随着我市新一轮跨越式发展的持续推进，一大批政府投资的重大项目相继开工，基本建设规模逐年增大，一些项目投资大、周期长、施工工艺复杂、技术

7、含量高等特点，这为政府投资项目工程变更管理工作带来了新的挑战。在实际工作中，我们也越来越感觉到现行的政府投资项目工程变更规定实施的局限性，集中体现在以下三方面：1、工程变更审核权限不适应政府投资发展现状。根据十九条之规定，在工程变更审核权限方面：单次设计变更增加造价占合同价5%以上（或10万元以上），以及设计变更累计增加造价占合同价10%以上（或20万元以上的）的，必须报经主管部门和发改、财政等部门审核提出意见后，报市政府审查批准；单次设计变更增加造价占合同价5%以下（或10万元以下），以及设计变更累计增加造价占合同价10%以下（或20万元以下的）

8、的，报建设单位、主管部门审批，同时报发改和财政部门备案。根据上述工程变更审核权限在实施初期还是比较适应当时的项目总体投资情