海南湿地资源保护法律制度之构建

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1、海南湿地资源保护法律制度之构建骆鑫湿地是海南极为重要的生态资源，但在湿地资源保护方面目前还存在诸多问题，为此必须不断完善湿地资源保护的法律制度，运用法律手段规范和促进海南湿地资源的保护和利用。关键词：海南;湿地保护;法律制度;一、海南湿地类型及特点湿地，根据《湿地公约》定义，通常是指天然的或人工的，永久的或间歇性的沼泽地、泥炭地、水域地带，带有静止或流动、淡水或半咸水及咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域。海南地处热带地区，地形复杂多样，湿地数量、类型丰富，湿地类型涵盖了滨海湿地、人工湿地、河流湿地、湖泊湿地

2、、沼泽湿地5大类24种，尤其是近海及海岸湿地、红树林湿地、珊瑚礁海岸湿地，不仅类型齐全而且面积大、分布广。海南湿地保护现状湿地与海洋、森林被列为地球三大生态系统，除了具有丰富的动植物资源外，湿地在保持水源、降解污染、蓄洪防旱、保护生物多样性以及美化环境方面具有极为重要的意义。海南省于1980年建立了第一个湿地类型自然保护区即东寨港省级自然保护区，随后，陆续建立了各种类型的湿地自然保护区28个，保护区面釈达到16万多公顷，通过建立湿地自然保护区等手段，强化了全省的湿地及湿地野生动植物的保护。《海南省自然保护区管理条

3、例》、《海南省红树林保护规定》、《海南省森林和野生动物类型自然保护管理办法》、《海南省海洋环境保护规定》、《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的规定》等一系列涉及生态环保的地方性法规和规定相继出台，做为国家生态保护立法的有效补充，从制度上为海南省湿地保护奠定了基础。海南的湿地保护在取得巨大成就的同时，也存在不容忽视的问题，尤其是伴随着海南建设国际旅游岛的进程，湿地保护面临着来自于经济发展需要的巨大压力，围海造地、港门建设、临海产业、围垦造塘、旅游房地产开发等活动的大规模增加，再加上

4、人们对湿地功能、价值认识不足，环境污染等原因，使得大量湿地面临退化和丧失的威胁。三、海南湿地保护存在的问题（一）湿地保护相关法律法规不完善我国现行法屮没有专门的湿地保护法，虽然我国现行的法律法规屮有有关湿地保护的内容，但多数都是针对湿地保护的单一元素设置，并不以湿地保护为中心，而是将之分割为土地、水、野生动物等单项加以保护和管理，缺乏对湿地作为一个综合生态系统进行完整性、系统性的保护，使得对湿地生态系统的保护缺乏协调性和操作性。国家缺乏统一立法，也使得地方立法缺乏统一指导。海南省作为湿地大省，目前还没有关于湿地保

5、护管理的专门地方法规，湿地保护实际处于无法可依的局面。（二）湿地管理领域的“湿地”内涵与外延不清湿地有水、土地、生物等多种生态因子构成的生态系统，具有整体性相关性的特征，由于我国目前的环境资源立法中，对湿地要素进行分类界定和保护，并没有将湿地作为一个生态系统来进行系统保护，因此我国目前尚无法律法规对“湿地”概念作出法律界定，湿地也因此缺乏明确的法律地位。湿地法律地位的缺失，必然造成湿地保护范围不清，力度不够。如在自然湿地中占有很大比重的沼泽湿地往往被做为荒滩、荒地等未利用土地被进行随意开发，人们也往往忽视湿地作为

6、一个完整的生态系统所拥有的巨大生态和社会效益，而仅仅对湿地的某一单一要素进行保护。海南湿地类型众多，分布广泛，长期缺乏对湿地的明确定义和湿地划界，也必将加速海南湿地的消亡速度。（三）湿地保护行政管理体制混乱由于现行的环境资源立法对湿要素进行分类界定和保护，采取的是按照资源类型进行部门分类管理的体制，湿地保护涉及到环保、土地、渔政、边防、海洋绿化及保护区管理机构等多个部门。这些管理部门通常肩负着开发和保护双重职责，两项相互矛盾的职能交叉，容易导致管理部门在湿地保护中更重开发而轻保护，从而在湿地保护中管理缺位。同时，

7、湿地管理保护部门之间存在着部分的权限交叉，加之目前环境保护立法部门立法非常普遍，在当前的环境资源立法对各部门间的合作与职责划分尚无具体、明确的规定的情况下，不冋部门常常从本部门或本行业利益出发，各行其是，争相授予本行业主管部门符合本行业利益的管理职权，在湿地保护互相争利或相互推诿的情形不可避免。对各部门出现的多头管理、交叉管理的现象，尽管国务院将湿地保护工作主要交由国家林业部门“统一协调”，但对其与其他管理机关在湿地管理上是什么关系，当发生争议时应如何处理并未进行明确的具体规定，导致实践中难以进行有效“协调”。另

8、外，海南大量的滨海湿地、珊瑚礁湿地按现有规定应归海洋部门管理，林业部门根木无法插手。即便是建立了湿地自然保护区，由于自然保护区的管理机构在现冇立法下没有足够的权利对保护区N的一切行为进行统一管理，自然保护区管理机构在实践工作中必须接受保护区管理机构的监督与约束，实际上保护区管理机构实际上依然只能代表所属管理部门行使职权。（四）社会群体湿地环境保护意识不高尽管坚持可持续发展