中国城市土地招拍挂制度的异化与重构

《中国城市土地招拍挂制度的异化与重构》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。

1、中国城市土地招拍挂制度的异化与重构摘要：我国实行土地招拍挂制度的目的在于建立公平、公正、公开的土地出让环境，规范地方政府土地出让行为，优化土地资源配置。然而，制度变迁的累积效应却导致地方政府成本和收益预期发生变化，在既得获利机会面前，土地招拍挂逐步偏离了其制度初衷，成为地方政府追求短期经济利益的工具。要改变这种状态，可以考虑采取加大国家财政转移支付力度、丰富和完善土地拍卖机制等措施，从而削弱和消除制度变迁累积效应对地方政府产生的边际影响。　　　　关键词：城市土地；招拍挂制度；异化；重构。　　　　为了改变长久以来无偿、无期限的城市土地利用状况，提高城市土地利用效率，减少

2、土地腐败现象，我国于20世纪90年代初开始了以“协议、招标、拍卖”为主要方式的城镇国有土地使用权公开出让制度改革。目前，招标、拍卖、挂牌（以下简称招拍挂）已成为我国城镇国有土地使用权公开出让的主要方式。与此同时，近年来与百姓生活息息相关的“地王、房价”等问题凸显，引起了社会各界的普遍关注。土地招拍挂的制度效果因地价持续攀升和土地出让金大幅提高而备受质疑：土地招拍挂是政府建立公开、公平、公正土地出让环境的手段，还是谋取地方经济利益、扩大财政、与民争利的工具？土地招拍挂制度的公益性体现在哪里？其制度异化路径如何形成？本文试图就上述问题进行探讨。　　　　一、土地招拍挂制度的

3、公益性。　　　　一般地，土地招拍挂制度是指城市政府根据社会、经济和环境可持续发展目标，按照土地利用总体规划和城市规划，结合城市建设用地客观需要和土地供应计划，采取招标、拍卖或者挂牌的方式，将增量城市土地投入市场的一种土地有偿使用制度。早在20世纪90年代初期，我国就明确提出了招标、拍卖的土地出让方式。然而，由于认知水平、经验和配套制度的局限，招标、拍卖的公开出让方式在90年代并没有广泛推行。进入2000年后，随着土地储备、土地闲置等配套制度的相继建立，我国才真正开始着手建立国有土地使用权的招标拍卖出让机制。2007年9月，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的颁

4、布，标志着在我国政府主导下，包括工业、商业、商品住宅在内的经营性用地招拍挂出让制度的最终确立。目前来看，我国土地招拍挂制度的公益性主要体现在两个方面：一是制度缘起的时代背景，二是制度服务的现时目标。　　　　（一）制度缘起的时代背景。　　　　20世纪90年代以前，我国土地供给长期实行“无偿、无期限、无流动”的行政划拨制度。虽然自1990年起，我国提出推行土地有偿使用制度改革，但是这一时期土地出让仍以划拨和协议为主，市场参与很少。协议出让的最大特点在于行政色彩大于市场色彩，即土地使用权的取得和土地使用权价格的确定不是通过市场机制下用地单位之间的竞价来决定的，而是更大程度上

5、取决于地方政府的选择偏好和用地单位的寻租能力。由于没能充分引入竞争机制，协议出让导致了三方面的问题：一是地方政府以开发、招商为名引发的权力设租、以权谋私、权钱交易等腐败现象频发；二是协议地价普遍偏低，导致国有土地资产价值被低估，国有土地资产流失严重；三是由于协议出让的土地往往面积较大且闲置成本低，开发商不及时开发，土地闲置现象严重，土地利用效率低，造成了国土资源的浪费。可见，我国土地招拍挂制度缘起的公益性基础并非来自复杂的理论构建，而是针对当时土地出让和使用中存在的现实问题。　　　　（二）制度服务的现时目标。　　　　2002年7月，国土部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土

6、地使用权规定》（以下简称《规定》），首次就土地招标、拍卖和挂牌的内涵、原则、范围、程序等问题做出了说明。《规定》明确指出，土地招拍挂服务的现时目标由三部分组成：一是为用地单位建立公平、公正、公开的土地使用权竞价出让环境；二是规范地方政府土地使用权出让行为；三是优化城市土地资源配置。2007年，随着工业用地被纳入土地招拍挂的范围之内，我国土地招拍挂制度最终确立起来。目前，全国大多数地区都已根据《规定》要求，建立起了具有地方特色的土地公开出让制度。　　　　土地招拍挂制度在推进中国城市土地有偿公开使用改革的过程中发挥了至关重要的作用。　　　　二、土地招拍挂制度的异化。　　　

7、　我国在土地管理实践中采取的是属地管理原则，即通过不同政府间的“委托代理”设计，土地管理和收益的实际权力掌握在地方政府手中，国家只享有法律上的所有权。这样，土地供应的“国家垄断”演化为“地方政府垄断”。在这一过程中，受逐利性及其他制度变迁的叠加影响，土地招拍挂工作逐步与其应有的制度目标发生偏离，成为地方政府谋取本地经济利益的工具。目前，土地招拍挂的制度异化主要体现在以下四个方面：　　　　（一）主体角色异化。　　　　2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》指出，我国土地招拍挂工作由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。然而，现实