关于对地铁行业管理体制的探索与思考

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1、关于对地铁行业管理体制的探索与思考要想研究体制，首先要对一些概念作出明确定位。“体制”是指国家机关或企事业单位管理权限、工作部署和机构设置所遵循的基本制度的总称。“机制”则讲组织机构内一整套能调动一切因素、井然有序、持续稳定发挥作用的工作运行方式。“机构”就是单位内部具体的组织结构形式。体制决定机制，机制调整往往伴随机构改革的进行，体制不调整、机制没理顺，就算进行了机构改革，新机构也难以运作。职责不清、接口不畅、资源配置失衡、工作效率低下等等企业弊端，都源于体制这个“罪魁祸首”。因此，我们需要进一步研究它、探索它。      一、全国地铁行业管理体制的基本类型。      综

2、观全国大中城市地铁事业的发展，其管理体制的类型概括起来有四种：      （一）集中统一制的总、分公司型      以“天津、南京、深圳地铁”为典型代表。天津地总于2000年8月7日成立，按照“政府支持和市场运作相结合”的建设方针，全面履行本市快速轨道交通建设甲方业主职能，具体包括：建设、融资、经营开发和运营管理四大职能。      该公司是具有独立法人资格的国有独资公司。2002年10月，由原一级管理模式调整为二级管理模式，总公司本部设置“四部两室”六个职能部门，下设两个分公司，即：地铁投资公司（真正业主，主要承担融资职能）、地铁建设公司（执行业主，主要承担地铁建设职能），

3、“经营开发公司”和地铁运营公司目前正在组建之中。      （二）事业总部制的总、分公司型      以“广州地铁”为典型代表。广州地总负责广州市快速轨道交通系统的建设、运营、沿线房地产物业的经营及开发；但不负责筹融资，由广州市计委专设“地铁筹资办公室”统筹解决。      从1992年12月28日成立至2001年底，该总公司下设建设公司、运营公司和实业公司，实行两级管理、两级核算。2002年初改为总、分公司，实行一级核算，并推进了以建立现代企业制度为目标的体制改革，总公司设立“八部二室一委”，即建设事业总部（承担地铁建设施工管理）、运营事业总部（承担地铁运营管理）、资源开发

4、事业总部（承担资源开发、多种经营和对非主业公司管理）、企业管理总部、人力资源总部、财务总部、监察审计部、党群工作总部、办公室、总工办、技术委员会。此外，还设七个子公司，即：地铁设计院、地铁咨询公司、地铁物资公司、环境工程公司、广告公司、通信公司和物业管理公司。      （三）事权分设制的独立法人型      以“上海地铁”为典型代表。上海地铁在建设初期曾实行总公司制。2000年进行管理体制改革，将原地铁总公司融资、建设、运营、监管四位一体的职能按属性划分为相对独立的四块：      1、申通公司：是上海地铁的真正业主，由市计委“久事”公司和市建委“城投”公司共同投资组建，负

5、责上海地铁工程的投、融资。      2、地铁建设公司：上属市建委，负责地铁建设施工管理，包括土建、设备选型、采购、安装、调试等。      3、地铁运营公司：上属市交通局，负责地铁运营管理，是经营性独立法人，公司本部设置10个职能处室，包括设施处、客运处、安保处、经营管理处、监察处、行办、党办等；下设8个专业分公司：包括车辆分公司、通号分公司、机电分公司、客运分公司、工务分公司、票务分公司、后勤分公司和总调度室，全部实行内部独立核算。另外，尚有12个实业开发公司，全部为法人，实行独立核算。      4、上海轨道交通管理处：上属市交通局，对地铁轻轨实行行业监管。      

6、（四）多元互补式的企业集团型      以“北京地铁”为典型代表。北京地铁一直实行总公司制，2002年初改制为企业集团模式，下设建设公司和运营公司。      二、地铁行业管理体制和组织结构形式呈现了各有千秋、利弊并存的特点。      融资、建设、运营、开发、监管是地铁行业所包容的五大职能，除监管属于典型的政府职能外，其余四种职能均属企业行为。研究地铁行业管理体制，关键要研究四种职能是实行高度集中的一体化管理模式，还是实行专业切块的分散化管理模式；与此同时，确定企业的基本属性、组织形式及治理结构。      （一）从全国大、中城市建设地铁的实践经验看：在地铁工程建设初期，往

7、往将四大职能纳入集中统一管理，实行总公司制，成为一级法人，独立核算。这样有利于工程集中管理和统一组织协调，建设和运营的衔接，融资、建设、运营及经营开发工作的统筹安排等，从而避免重复纳税和很多不必要的扯皮，集中力量把项目促上去，但却缺少相互制衡的手段及方式。      （二）上海一反全国各地区的常态做法，独树一帜地实行专业切块的分散化管理模式，虽然加大职能之间相互制约的程度，以职能为平台划分的职责也较为清晰，有效地调动各方的积极性，更加贴近市场经营；但通过实践，也发现一些问题：1、四家各自为政，为了各自的