我国农村养老保险制度探究

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1、我国农村养老保险制度探究　　一、引言　　新中国建立之初，我国采取了一系列优先发展工业，优先发展城市的政策，城乡呈现二元结构。改革开放以后城乡差距并没有缩小，在社会保障方面表现为城市中社会保障制度的覆盖面不断扩大，保障水平不断提高，而农村社会保障制度建设则长期滞后。随着我国社会的发展，农村传统家庭养老面临严峻挑战。因此，本文以我国现行农村社会养老保险制度为关注点，首先介绍我国农村社会养老保险制度的发展历程，然后以邹城市为例描述了制度现状，最后分析了该制度存在的一些问题，提出了解决政策建议。　　二、我国农村养老

2、保险制度的变迁　　自新中国成立至20世纪80年代，我国农村养老保障模式主要是建立在土地保障基础之上的家庭养老保障。改革开放后，真正意义上的农村社会养老保险制度开始建立。　　（一）我国农村养老保险制度的三个时期　　1.“老农保”时期。1986年12月，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，这种养老保险制度是基层社区型的制度，这迈出了建立我国农村社会养老保险的第一步。1992年1月，民政部通过了《县级农村养老保险基本方案（试行）》，全国950多个县、市展开了农村社会养老保险的试点工作。

3、1998年底，全国31个省的2100多个县建立了农村社会养老保险制度。全国的农村社会养老保险网基本形成。1999年，国发[1999]14号文件提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的‘县级农村养老保险’要进行整顿。”由此，我国农村社会养老保险一直搁浅到了2002年①。　　2.“新农保”时期。进入21世纪，我国的经济迅速发展，但是城乡二元结构仍旧没有改变。2002年，十六大提出了有条件的地区要探索建立农村养老保险制度，这标志着我国农村养老保险制度发展进入了一个新的阶段。2009

4、年9月，国务院颁布了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险试点在全国10%的县（市、区）开展。2012年6月底，新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）实现了制度全覆盖。新农保较“老农保”的区别主要体现在两个方面。首先是筹资结构不同，“老农保”主要是由农民自己缴费，是自我储蓄模式。而新农保有个人缴费、集体补助和政府补贴三种筹资渠道。其次是支付结构不同，新农保的支付分为两部分：第一部分是基础养老金，第二部分是个人账户养老金。其中基础养老金部分由国家财政保障支付。　　3.城乡居民基本

5、养老保险时期。2011年，城镇居民养老保险制度（以下简称城居保）在全国试点推行。2012年7月，新农保和城居保制度在全国所有县级行政区全面实施，9月实现了两项制度的全覆盖。至此，我国基本实现了“老有所养”的愿望。在这一背景之下，我国养老保险制度“碎片化”的格局也成为亟待解决的问题，建立全国统一的基本养老保险制度成为了大势所趋。2014年2月，国务院在总结新农保和城居保试点经验的基础上，发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保两项制度合并实施，建立在全国范围内统一的城乡居民

6、基本养老保险制度，以实现城乡养老保险制度的统一和公平②。由人力资源和社会保障部发布的《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2013年末，城乡居保参保人数为49750万人，其中实际领取待遇的人数为13768万人。全年城乡居保基金收入2052亿元，其中个人缴费636亿元，基金支出1348亿元，基金累计结存3006亿元③。　　（二）我国农村养老保险制度三个时期的纵向比较　　1.建制理念的变化。“老农保”时期，我国以“效率优先，兼顾公平”为原则，将更多的公共资源投向了城镇，农村地区则被相对地忽

7、略了。“新农保”时期，社会公平这一价值目标逐渐成为广大民众的追求。　　2.社会化逐步提升。“老农保”时期，由于缺乏社会统筹，以个人储蓄为基础的制度缺乏互济性，低统筹层次也使制度抵御风险的能力变得很弱，只是一种小范围内的集体保障。“新农保”时期，社会统筹加个人账户的制度设计体现了对社会化的追求。城乡居民基本养老保险时期，社会化水平提升。　　3.保障水平逐步提高。“老农保”时期，农民的缴费能力十分有限，积累的基金数量少，保障水平自然较低。“新农保”时期，政府责任开始凸显，个人缴费的标准也提高了，保障水平有所提高

8、。但是，由于地方财力有限以及农民缴费能力依然较低，农村养老保险依然达不到保障农村老年人基本生活的要求。城乡居民基本养老保险时期，国家逐步提升基础养老金水平，完善了“多缴多得”的机制。　　4.管理水平逐步提高。“老农保”时期，农村养老保险基金的管理存在很大漏洞。1998年以前，农村养老保险基金的筹集、管理、运营以及支付全部由民政部门负责，缺乏有效的监督和制约。D?盖尔?约翰逊指出，由于中国1993―1997年的投资