论农村土地流转的风险及其规避

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1、论农村土地流转的风险及其规避卿海琼黄鸿翔周冠文作者单位:四川大学吴玉章学院制度建设2009年第29期字号：【大中小】内容摘要：十七届三中全会上中央出台了土地流转政策，这个政策对于农村经济发展和农业面貌的改变意义重大。但是土地流转同样伴随着诸多风险，例如：土地供给风险、经济纠纷风险、社会稳定风险等。农民在土地流转过程中的低风险是检验土地流转效果的重要标准。为了尽量降低土地流转的风险，本文提出了相应的风险防范措施。关键词：土地流转风险规避措施土地流转即指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，保留承包权，转让使用权。土地问题始终是我

2、国“三农”问题的核心。进一步完善和创新土地制度，保护农民土地财产的权益，创造条件让更多农民获得财产性收入是深化农村改革的关键所在。2008年10月，中央召开十七届三中全会，颁布农村土地新政策，土地仍归国家所有，但政府承诺土地承包关系长久不变，允许农民“以多种形式流转土地承包经营权”。土地流转的背景改革以来，我国推行的家庭联产承包责任制在很大程度上解放了农村的生产力，极大地提高了农民的积极性和主动性，并促进了农村经济的发展。然而分散的承包体制使大规模机械化生产很难实施，农业生产效率也无法得到根本提升。1978-2007年间，农村人均年粮食产量从1071

3、公斤增长至1673公斤，年增长率仅为1.5%。农业生产效率增长缓慢导致农民收入的增长也十分缓慢，20世纪90年代以来增速始终低于10%。对于农民来说，土地作为最重要的财产，不仅是“养家糊口”的生产要素，也是提供社会保障的重要载体。从农村居民的收入构成看，无论从总量还是比重，财产性收入还远未成为农民收入的主要来源。这是因为农民对于土地的权利始终缺乏足够的保障，土地难以真正成为农民的“财产”，他们对于土地仅仅拥有使用权，无法通过抵押或转让等方式将土地承包经营权转化为财产性收入。并且土地承包权没有市场价格，所以农民一旦遭遇政府或房地产商家的强制征地行为，他

4、们能够获得的补偿极为有限。土地流转的风险土地流转对于农业资源的优化配置、农业经营产业化、农民收入的提高、农业科技的推广意义重大，是我国土地制度改革史上的重大举措之一。但是土地流转无论对于转出方还是转入方都是一种获利行为，既然有收益就会存在相应的风险。（一）流转之前的风险有些地方龙头企业发展滞后，带动效应不明显，激励农民进行土地流转的因素不足。外加农村长期形成的以土为本思想，特别是目前许多惠农政策的逐步落实，使农民对土地的依赖程度提高，对开展土地流转、发展规模经营的愿望不强。并且，目前很多的地方政府都没有出台鼓励流转的优惠政策，这也影响了农户加快土地流

5、转的积极性，一定程度上制约了土地流转进程。（二）流转过程中的风险1.圈地运动风险。国家允许土地经营承包权的流转，利益集团强强联合是必然的。尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行。但一旦资本和腐败勾结，农村土地流转就可能引起圈地运动，给农民和国家利益造成巨大损失，比如政府为了搞政绩工程圈地，如城市广场、花园绿地等。2.监督管理风险。单个农户土地流转面临许多制约，这就要求多个农户采取集体行动，比如土地股份化。这就必然带来土地合作组织在资产管理和利益分配上的有效监管问题，如果这方面制度设计存在缺陷，则难以避免监管的风险。而且土地流转涉及到利益

6、问题，圈地运动在很大程度上也是由于监管风险所引起。3.经济纠纷风险。由于绝大部分农户是在亲戚、朋友或关系较好的村民之间私下流转，流转双方没有签订书面合同，也未向村委会登记备案。程序不到位，法律手续不完备，常常导致责、权、利不明确，引起难以调解的土地纠纷。如果没有健全的监管机制作保证，农民利益就无法得到保障，就会因流转费用或合同问题产生纠纷。4.农民薄利风险。土地流转的期限过长会产生薄利风险。比如改革开放初期集体果园承包给个人，期限动辄三五十年，这样不仅利润薄，还导致一些经济纠纷。因为土地收益的绝对值总是在增长，而一些不确定因素也总是难以预料，长期的转

7、让会让农民的利润少于其短期多次转让，这对农民来说就是一个薄利风险。（三）土地流转后的遗留风险1.农民失地风险。如果农民以土地承包经营权入股，一旦入股企业破产，土地会被用于偿还债务，农民也会面临失地风险。同时农民用土地作抵押的时候，如果无法还清债务，银行就会按规定没收其土地承包权。此外经济波动还会导致失地又失业，2008年金融危机引起民工返乡潮，如果这些民工的土地已经流转，这就引起双失问题。2.社会稳定风险。农民将自己的土地转让出去到城里打工，在社保体系不完善的前提下就会产生很多问题。一是农民工子弟上学难，辍学学生增多；二是民工们无法享受市民待遇，没有

8、经济适用房，也没有最低生活保障。由于他们负担不起高昂的房价，于是只能住工棚，睡水泥地。这样的局面最终必然会影