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1、最新论财政风险管理视角下总预算会计的改革一、财政风险管理与财政总预算会计根据世界银行和国际货币基金组织的定义,财政风险指未来政府面临的筹资压力,即政府的负债,包括政府的借款和支出。根据世界银行的口径,政府负债有四种特征:一是直接负债,指在任何条件下都会发生的财政负债,它具有必然性,并不依赖任何具体事件的发生;二是或有负债,即国家财政所面临的一些随机可能发生的债务;三是显性负债,是由国家法律或者政府签订的合同明确规定必须由政府来偿还的债务;四是隐性负债,即那些并不由法律或政府合同加以规定,但由于政府压力或公众期望,政府必须
2、担当的道义责任或预期责任[1]。政府债务可以同时具备以上两种特征,因此可分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债四种类型。据财政部有关资料显示:截止2008年底,中国的国债余额为5.33万亿元[2];2009年政府将在赤字率3%之内发行5581亿元国债[3]。根据欧盟标准,国家负债安全标准是赤字占国内生产总值的比重不应超过3%,政府债务总额占国内生产总值的比重不应超过60%。2008年中国综合负债率为79.57%[3],虽较2005年84%的水平有所下降,但仍然高出国际安全线。在近年城市化和建设热度增加
3、的情况下,中央和地方政府负债规模也随之逐步增加,如果再加上不需要立即全部支付的养老保险等许多隐性负债,以较低水平估计,2010年前财政年平均负债余额为7万亿规模。这些庞大的债务一旦处理不当,可能会带来巨大的财政风险。政府进行财政风险管理,也就是需要对所承担的各种财务上的风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效管理以使风险造成的损失达到最低,而财务风险识别、评价的基础依赖于政府会计提供的及时、客观反映政府财务,主要是政府负债方面的会计信息。只有提供正确、及时的政府负债的会计信息,提醒政府及各方面关注财政风险,才能使各种风险
4、在政府决策中予以估计和预警,及时采取有效措施降低损失。随着我国预算会计改革的进行,初步形成了以1998年实施的《财政总预算会计制度》和2001年实施的《﹤财政总预算会计制度﹥暂行补充规定》(以下简称“财政总预算会计制度”)为主体,政府债务相关会计制度、财政专户资金会计制度、财政管理改革和相关会计制度、专项资金会计制度等其他制度为补充的体系。财政总预算会计制度的主体地位决定了它应该成为财政风险管理的不可缺少的信息来源和管理工具。因此,从财政风险管理的视角对财政总预算会计制度改革进行探讨和研究是很有意义,也是十分必要的。二、
5、现行财政总预算会计制度的缺陷对财政风险管理的影响(一)总预算会计制度主体地位的缺失造成核算内容不统一在反映政府债务会计信息方面,总预算会计制度起主导作用,应统领其他相关债务会计制度,这也意味着总预算会计报表应反映财政预算会计体系中已经予以核算的债务内容和其他有利于控制债务风险管理的相关会计内容。但目前财政总预算会计制度的统领地位并未能有效体现。具体表现在以下两方面:一是《国际金融组织贷款转贷会计制度》相对独立于总预算会计制度。虽然《国际金融组织贷款转贷会计制度》对财政机关的转贷部门从“贷款协议生效”到项目执行过程中逐年“
6、提款报账”时的实有债权、债务,直至贷款归还时债权、债务的消失进行了政府外债的全程核算,但财政总预算会计只对应由财政预算承担的部分,通过转贷部门增拨“偿债基金”方式间接列入了“预算支出”,在贷款归还时通过两级财政结算资金反映负债的偿还数[4]。政府外债作为政府债务的重要组成部分对于财政风险管理有十分重要的意义,但债务资金运行情况并没有在财政总预算会计中具体反映,这样不利于政府对外债风险的整体掌握和控制。二是《社会保险基金会计制度》独立于总预算会计体系之外。社会保险基金作为一种政府行为,它的资金运行状况关系到政府的未来财政负
7、担。在我国社会保险资金来源并不充裕、社会保险支出负担十分沉重的情况下,社会保障基金运行的会计信息的掌握对于政府财政风险管理尤为重要。但在财政总预算会计制度中只是简单的反映了当年财政对基金的拨款支出,没有体现社会保险基金的整体运行情况。在这种分离的会计核算制度下,核算内容不统一造成了社会保险基金的资金运行信息没有纳入财政总预算会计中,不利于政府对社会保险资金整体状况的了解,也不利于社会保障的监管和财政风险的防范。(二)负债科目设置的单一导致政府负债内容反映不明晰在现行财政总预算会计制度中,负债科目只有“借入款”、“借入财政
8、周转金”和“暂存款”、“与上级往来”等少数科目。其中,会计制度明确规定,中央财政和地方财政按照国家法律、国务院规定举借的债务机制及现行负债通过“借入款”科目核算,也规定了中央预算需按全国人民代表大会批准的数额举借的国内和国外债务举借。但“借入款”没有具体规定国内、国外债务的核算内容,也没有按照借款期限长短进行分类。在
