地方政府债券会计信息披露问题研究

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1、地方政府债券会计信息披露问题研究 　　2009年我国以“代发代还”的方式发行2000亿左右的地方政府债券，以增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。这一措施引起了不少争议。基于目前不少地方政府存在财务不透明、隐性债务多，且税收稳定性差等问题，不少专家警示其中隐藏的诸多风险。为此，中央政府采取了一些规避手段，通过中央政府“代发代还”的形式，由中央政府根据各地的还债能力等审批和分配额度，并将发债的主体限定在省级政府和计划单列市这一级；在募集资金的使用上，规定发债募集资金只能用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及

2、民生项目，不得用于经常性支出；在监督机制上，将地方债券所募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。该政策利用了《预算法》中留有的空间，使地方政府发行债券合法化。在此背景下，如何加强债务管理体系的建设，从微观上严格控制债务风险，防止过度举债引发的地方债务危机，成为迫切需要研究的课题。 　　一、地方政府债券会计信息披露的必要性 　　地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、

3、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。为了降低风险，此次地方政府债券采取了中央政府“代发代还”的方式，这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式软化了地方政府的债务约束，在某种程度上可能导致地方政府的过度举债，诱发地方政府的道德风险。正因为如此，强化地方政府债券会计信息披露机制，定期在公开媒体披露地方债的财务信息，确保公众的知情和监督权，才显得尤为必要。 　　（一）有利于增强政府防范风险意识，降低和化解财政风险披露

4、　　地方政府债券信息，能使政府管理者对政府债务和债券的运行有-个全面清晰的认识，为政府制定合理的偿债计划和防范债务风险提供充分的信息依据，在一定程度上明确政府的权力和责任，有效防止政府代际债务转嫁，从而分清各级政府间权责，防止政府随意扩大债务，合理安排预算，不对现有结余盲目乐观。 　　（二）有助于政府合理筹集资金，降低筹资成本 　　披露地方政府债券会计信息，有利于促进地方政府准确核算财政债务，引导政府管理者将宏观管理理念和微观市场运作进行有机结合，使政府管理者运用市场机制筹集用于公共产品和服务领域的资金，进行科

5、学的筹资决策，从而利于政府合理筹集资金，降低筹资成本。 　　（三）有利于提高政府活动的透明度，维护政府形象 　　披露地方政府债券的财务信息，能帮助政府履行对公众公开说明职责，并能使信息使用者评估其受托责任；帮助信息使用者评估政府当年的政绩；帮助信息使用者评估政府能够提供服务的标准及偿付到期债务的能力。同时，有利于在更广泛的基础上论证预算，是加强政府预算透明度的一项基本要求。地方政府债券信息披露应当要求政府评估风险因素，在预算中为或有风险提取准备金，公布或有负债和总体风险状况。政府一旦披露了财政债务信息，还能方便

6、市场全面跟踪政府的财政状况。市场参与机构如投资者和信用评级机构，为投资获利目的和为客户提供投资咨询，会从市场角度分析政府财政风险对政府债券信用和对宏观经济的影响。这些机构的分析也会间接地强化预算约束。另外，财政债务的准确核算和披露提高了政府的透明度，增加政府的可信度。 　　二、地方政府债券会计信息披露现状 　　利用会计手段，准确核算和披露财政债务，无疑有助于规避地方政府债券在发行、运作过程中的风险，也有助于提高政府活动的透明度，维护政府形象。目前，我国地方政府债券信息披露还存在许多不足之处。 　　（一）无法全面

7、准确地记录和反映政府的负债情况 　　现行的预算会计报告包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表。其中财政负债信息主要通过资产负债表和财政支出明细表反映。资产负债表通过“借入款”项目，反映某一时点政府财政实际拥有的因政府借款和政府债券引起的债务本金数额。财政支出决算明细表通过“债务利息支出”科目，反映当期归还的到期债务利息数额。与财政负债的核算范围相适应，预算会计报告也只能揭示和披露直接显性负债信息，对直接隐性负债风险的状况无法作出客观评价。由此带来的后果是预算会计披露的财政负债规模远远低于实

8、际存在的财政负债规模，可以预计到的财政负债风险也远远低于实际存在的财政负债风险，政府偿付债务能力和承担负债风险的压力均被低估。 　　（二）我国尚未实行政府财务报告制度，预算报告制度尚待完善 　　我国目前还没有能够全面、系统地反映政府全部活动的政府财务报告，因此对于财政债务信息的反映也是分散的、零碎的，很难让人们对其形成一个完整的概念。财政预决算报告中仅反映当年的部分债务收支情况，没有反