政策性银行规范化改革问题研究

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1、政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行规范化改革问题研究15政策性银行是由政府创立或担保以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为

2、目的的金融机构我国1994年成立政策性银行以来按照国家产业政策和区域经济发展政策加大了对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域政策性信贷支持为我国经济发展做出了重大贡献随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展如何完善政策性职能对政策性银行进行规范化改革已成为当前金融改革的紧迫课题　　一、我国政策性银行制度安排源由及发展现状（一）现行制度安排的源由一是弥补市场资源配置不足上个世纪90年代初我国市场经济刚起步经济结构不合理

3、问题一直困扰着经济发展房地产热、开发区热导致投资过度膨胀和低水平重复建设占用了大量信贷资金使能源、交通等基础设施和基础产业因缺乏投资成为制约经济发展的“瓶颈”同时投资效益低下使金融体系孕育着极大金融风险二是解决收购资金“打白条”需要1994年以前我国粮棉收购资金采取“地方财政、购销企业和农行各三分之一”的解决办法地方财政和购销企业资金经常出现缺口给农民“打白条”现象严重直接侵害了农民利益引起了国务院领导高度重视三是专业银行商业化经营需要专业银行既按国家要求办理政策性贷款又按利润最大化原则开展商业性业务由于农业开发、基础设施等投资周期长、数

4、额大专业银行不愿按国家要求发放政策性贷款而把政策性资金挪用于高盈利项目形成政策性项目资金硬缺口倒逼央行扩大基础货币投放导致货币供给“闸门”失控；另一方面专业银行经办政策性业务掩盖了实际经营亏损为提高资源配置有效性对相关行业实行产业倾斜政策；解决收购资金打“白条”和被挤占挪用问题；实现政策性金融和商业性金融分离割断政策性资金与基础货币直接联系确保央行调控基础货币主动权1994年我国成立了国家开发银行、进出口银行和农业发展银行（以下称农发行）三家政策性银行（二）业务范围及资金来源1.业务范围三家政策性银行的业务范围如表1所示2.主要资金来源一

5、是财政部拨付资本金733.8亿元；二是发行金融债券1998年前由中国人民银行（以下简称央行）向各金融机构用派购方式发行1998年9月开始实行市场化招标发行仅2002年开发银行、进出口银行就发行债券3075亿元2002年我国政策性银行存量债券达10254亿元（开行8065亿元、进出口行975亿元、农发行200亿元）政策性金融债券已成为我国债券市场中仅次于国债的第二大券种余额占当年GDP的9.9%.到今年5月底政策性金融债券已占全国债券余额的35%；三是境外筹资1996年、1999年进出口银行在日本和欧洲发行200亿日元武士债和2亿美元浮息债

6、；四是央行再贷款及同业拆入农发行资金90%是央行再贷款（三）业务发展现状1998年以来三家政策性银行每年近3000亿的信贷投入成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%.二、我国政策性银行制度缺陷和存在问题（一）运行无独立的法律依据国外政策性金融机构都有独立的法律依据它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人而我国恰恰相反1994年三家银行成立后关于政策性银行的立法却一直没有出台对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有

7、明确规定政策性银行在无制度约束的情况下运行具有明显的缺陷一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使央行的监管无法可依、流于形式使一些问题长期得不到暴露隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展（二）经营行为商业化倾向明显三家政策性银行都有商业化倾向1998年开始“开行”倡导“在市场框架下运作”提出要建成国际标准的现代化银行2001年国家开发银行与华为公司、中兴通讯公司签定贷款协议分别提供两公司150亿元和70亿元的国内买方信贷引发商业银行对开发银行经营范围的质疑；2000年8月央行批准开发银行承销同开发银行有信贷关

8、系的企业债券；2001年12月开行以主承销商身份为广东核电集团发行25亿企业债券商业银行抱怨“‘开行’只支持电力、公路等发展前景好的重大行业不支持制造业等风险较大的行业；只支持还本付息能力强的