城镇职工医疗保障体制的回顾与展望

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1、城镇职工医疗保障体制的回顾与展望本文是“宏观经济与医疗卫生制度整合研究”课题的一个分报告。按照总课题的要求，需要将城镇医疗保障制度放在相关的社会经济背景中进行讨论和分析。根据我国社会经济发展的阶段性，本报告被划分为三个部分：计划经济时期、经济转轨时期和市场经济时期。前两部分是对历史的回顾，每一部分包括制度安排和制度评价两方面的内容；最后一部分提出市场经济条件下城镇医疗保障体制改革和建设的新思路。各部分的政策分析所采用的指标体系包括医疗保障系统内部的公平性和效率以及该系统对宏观经济的影响。其中，公平性指标主要考察城镇不同人群的受保面、受保

2、程度以及自付费用（含保费和医疗费用）占个人收入或医疗总费用的比例；效率指标测量医疗费用的投入和产出两个方面，其中，投入由医疗费用（含管理费用）相对于经济参数（如工资总额、财政支出等）的增长情况来表示，产出由医疗服务体系的发展和最终健康结果来表示；社会经济影响指标主要考察对社会经济发展的促进或阻碍作用。一、计划经济时期的城镇医疗保障体制计划经济时期的城镇医疗保障体系的主要组成部分是覆盖企业职工和退休人员及其家属的劳动保险医疗制度（以下简称劳保医疗）和覆盖机关、事业单位工作人员的公费医疗制度及其家属的医疗费用补助或统筹制度。（一）劳保医疗制

3、度1951年2月政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《条例》），1953年1月又对其进行了修正。在实际执行中，有关部委的行政法规又对其进行了一些调整和补充。它规定了企业职工本人及其家属生老病死伤残等多方面的待遇，其中，工伤和疾病待遇是排在前列的保障内容。1、职工和退休人员本人的劳保医疗制度从制度类型来看，劳保医疗保障一直是强制性的雇主责任制度。它与劳保老年保障有所不同的是，后者在建立初期是一种差额结算的社会统筹保险制度，只是在1969年才转变为强制性的雇主责任制度。规定由每个企业直接支付医疗费用，是为了鼓励企业关心工人的健

4、康，增加安全和卫生设施劳动部保险福利司（1988，第145页）。。享受劳保医疗的主要对象是国有企业的职工和退休人员；县以上城镇集体企业可参照执行。1969年之前，企业医疗保障费用的主要来源是劳保医疗卫生费（也用于支付卫生所室建设及其人员费用），在企业生产成本项目中列支，按照企业工资总额的一定比例提取；补充性资金渠道有企业自留的劳动保险金和按规定提取的福利费。1969年以后，财政部规定，企业医疗卫生费、福利费和奖励基金合并为“企业职工福利基金”。1966年以前，职工和退休人员患非职业病或非因公负伤，其所需诊疗费（含挂号费和出诊费）、住院费

5、、手术费和普通药费均由企业负担；贵重药费原则上由本人负担，也可由企业劳动保险基金酌予补助或由企业福利费负担；住院的膳食费及就医路费由职工和退休人员本人负担，如本人经济状况确有困难，可由企业酌情予以补助。1966年以后，挂号费和出诊费改由个人负担。患者一般是在指定的门诊部或医院就诊、住院；经过用人单位的批准，方可转院和报销医药费。2、职工家属的劳保医疗制度职工和退休人员供养的直系亲属患病时，可以在该企业医疗所、医院、特约医院或特约中医院免费诊治，手术费和普通药费，由企业负担50％；贵重药费、就医路费、住院费、住院时的膳食费及其他一切费用，

6、均由本人自理。对于确实有困难的家庭，可由企业福利费酌情予以补助。总之，劳保医疗制度是我国劳动保险体系最重要的项目之一，但是，它不是正规意义上的社会保险制度，而是对企业职工就医实行很少量收费、对职工家属实行半费保障的一种强制性雇主责任制度。（二）职工公费医疗制度及家属医疗保障制度职工和退休人员公费医疗制度的法律基础是1952年6月政务院发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。在工作人员家属医疗待遇方面，1954年3月政务院发出通知，规定设立工作人员福利费预算，用于职工家属的医疗费支付困难

7、等项补助。1955年9月，财政部、卫生部和国务院人事局又联合发出通知，建议有条件的国家机关开展子女医疗费用统筹，没有条件的单位应该继续对家属医疗费困难实行福利费补助。1、职工和退休人员本人的公费医疗制度从制度类型来看，与劳保医疗类似，职工公费医疗和家属医疗保障都是强制性的雇主责任制度。不过，公费医疗实行的是辖区管理，一般由区县政府统筹、审核和监督使用各单位的公费医疗经费。公费医疗的主要保障对象是国家机关和全民所有制事业单位工作人员、离休人员和退休人员；二等乙级以上革命残废军人；以及国家正式核准设置的高等院校在校学生。国家机关及全额预算管

8、理单位的公费医疗经费是由国家财政按人头拨付给各级卫生行政部门，实行专款专用、统筹使用的原则，不足部分由地方财政补贴。差额预算管理和自收自支预算管理单位是从提取的医疗基金中开支。每年由国家根据受保人群对医药方