质疑现行案件核审制度

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1、安徽省首届沿淮淮北片工商系统法制工作研讨会交流材料质疑现行案件核审制度南陵县工商局李林行政处罚案件核审是指工商行政管理机关的法制机构对办案机构适用普通程序立案查处，并已调查终结提出处理意见的行政处罚案件，进行书面审查复核，并提出书面意见或建议的一种内部执法监督制度。在各级工商系统依法治理工作目标考核任务中，也都强调要求对一般程序案件的核审率须达100%。然而，从本人十多年的法制工作实践来看，案件核审存在诸多弊端，主要问题有：——于法无据。现行《行政处罚法》等法律、法规并没有对案件核审作出规定，而工商部门执行案件核审制度所依的是国家工商总局制定的规章——《工商行政管理机关行政处

2、罚程序暂行规定》（俗称58号令，100号令修订），该《暂行规定》第34、35、36、37、38条专门就此作了规定。我查阅了其它执法部门的相关规定，对此也并不一致。有的无须法制机构“核审”，如《海关行政处罚条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等；也有类似工商部门的“核审”，如《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》的“审查”、《海上海事行政处罚规定》的“预审”等。显然，案件是否需要经过法制机构的“核审”并非法定程序。审判机关在司法审查中，也不把仅有部门规章作出的内部规定作为审查的内容。——造成责任不清。按行政执法责任制的要求，各级工商机关都建立了《行政执法过错责任追究制》。

3、而在具体的案件查处过程中，每件一般程序案件都经过了办案人员、办案机构负责人、法制人员、分管（主管）领导的层层把关，重大案件还须经案审小组（委员会）或局长办公会的集体研定。如果这类案件一旦经司法审查而被撤销后，其败诉的过错责任究竟是谁？谁也说不清！——不利于听证。依现行《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》和《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》的相关规定，所有一般程序行政处罚案件，由办案机构调查终结并提出处罚建议，经法制机构核审后，对符合听证要求的，再告知当事人听证权。在这种情况下，听证主持人（同是法制人员）难免产生先入为主的主观倾向，核审程序中就已形成的认识、观点势必阻

4、碍对听证过程中出现的新证据、新争议点的接纳与评判，从而影响听证程序的价值取向。——与领导决策难以保持一致。作为法制机构进行案件核审，因不受利益驱使，相对而言比较超脱，毕竟是为领导把关。而执法实践中，严格的依法审查未必得到领导的认可。一种情况是，法制机构认为不能办的案子却办了。由于各办案机构都有所谓的“预算任务”、“目标任务”（系统内皆心照不宣，实际就是罚没款任务、案件数任务），办案机构为确保任务完成，很多案件在送审前，已和当事人就罚没款一事基本谈妥，有的实际“搞掂”（即钱已到位），如果在核审中法制机构“作梗”，办案机构会立即找到局领导，法制机构还能怎么办？另一种情况是，法制机

5、构认为能办的案子却办不了。如今，一些案件的当事人会充分利用社会关系，托上级和部门领导来说情，而作为工商部门的负责人也不得不从实际考虑，毕竟工商部门不是生存在真空中，很多事情还得求助于上级的支持和部门的协调，其结果是，一些经法制部门核审认为没有问题的案件，最终不了了之。久而久之，一些较正直的法制人员会对核审产生怨气和惰性，除非你很圆滑。——领导给法制机构施压。核审时，法制机构常常会因对一些法律问题的认识、观点与办案人员、分管（主管）领导产生分歧，这也是很平常的，必要时也可通过正常程序逐级请示。但在现实中，个别领导直接口头请示上级，并以上级的“口谕”来肯定自己的观点，给法制人员施

6、压，使得法制机构尤为尴尬。再一种情况是，领导逼迫法制机构为办案机构做假案“开绿灯”。众所周知，全省系统内都有合同案件目标任务，据说每年的合同案件评查还搞得有模有样。扪心自问，这些案件中有几个是真的？！大都是用“无照经营”案件来改做“虚拟主体资格”的合同案件。而正是由于领导的指令，法制机构成了办假案的“帮凶”。——引发办案机构和法制机构的矛盾。案件核审本应是执法部门内部查找问题、自我纠正的好举措，但现实中很难达到预期的效果。其原因很多，既包括少数办案人员刚愎自用，也包括部分法制人员水平欠佳(也难怪，法制人员能参加学习和培训的机会确实太少了，尤其是基层，这方面还不如办案机构)，从

7、而造成双方互不买账。据了解，这种现象在系统内较普遍。——形成办案机构和法制机构的“联姻”。由于案件核审可能给办案机构带来新的“麻烦”，有些地方办案机构和法制机构试图改善关系、加强沟通，办案机构在查办的过程中就主动邀请法制人员提前介入。我很赞同办案机构和法制机构能和谐共事，特别是就一些案件的违法定性、法律适用等理论性问题进行探讨，但法制人员直接参与个案调查，甚至连现场取证都一同前往，本人对这种做法实难苟同。这也使案件后期的核审、听证形同虚设。另外，这一“联姻”现象在有的市区分局也较为突出，究其原因可能是他