试论我国行政区划调整制度重构

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1、试论我国行政区划调整制度重构　　【摘要】改革开放以来，我国经历了多次以发展为导向的行政区划调整。由于各种原因，发展型行政区划调整模式最终导致冲突、无序和无效。文章认为，应以服务于治理为导向，重构行政区划调整制度，通过各种途径迈向法治型区划管理模式，使行政区划调整促进区域协调发展，维护公共利益。【关键词】治理行政区划调整制度创新区域发展改革开放以来，随着市场经济的不断发展，我国行政区划经历了频繁的调整和变更，行政区划调整成为区域发展管理的重要手段。行政区划改革亦成为研究者和实践者讨论的重点话题。在关于行政区划改革的研究和探讨中，许多文献聚焦于行政区划调整的具体方案

2、，对于行政区划调整制度本身缺乏深入研究。从制度分析的角度看，行政区划如此频繁地进行调整说明制度规则本身就存在问题，缺乏稳定性和可预期性。行政区划调整制度存在哪些问题？该如何解决这些问题？对这些问题的回答将为我国目前正在涌现的行政区划调整热提供理论反思，规范各地行政区划调整行为，促进区域和谐发展。转型期行政区划调整的类型与特点11行政区划是在既定的政治目的与行政管理的需要指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素，在国土上建立的一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。

3、①行政区划不仅界定公民在特定的行政区域内，同时也影响公共服务生产和供给、经济发展模式及政治权力运行方式。我国目前正处于社会转型期，城市化进程加快，大量人口涌入城市，使得经济规模扩大，城市人口增多，产业结构面临调整，城市空间扩张，城郊关系发生巨大变化，结构性、体制性的深层矛盾也随之暴露出来。其中最为突出的就是作为政治空间的行政区域和作为经济空间的经济区域之间的矛盾，原有的行政区划体系已不能完全适应城市发展和区域一体化发展的需要。行政区划与区域经济发展之间的矛盾日益突出，使跨行政区域的共同体市场难以形成，严重影响区域公共服务和物品的生产与供给。许多理论研究者和实践者

4、认为，既然这些矛盾主要是由于“行政区行政”影响所致，那么，一个最直接、最有效的方法就是进行政区划调整。基于这种认知，我国行政区划调整一波接着一波，从调整的具体类型来看，可以分为撤地设市与地市合并、撤县设市、撤县（市）设区、市辖区调整、乡改镇与乡镇撤并等类型。11在这一过程中，市、县级层面的行政建制关系发生了多次重大变化：一是20世纪80年代初大规模的“撤地设市、地市合并”，即将原地区和地区所在地的县级市撤并设立新的地级市，而地市合并是将原来相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并；二是20世纪90年代大规模的“撤县设市（县级市）”，这是指把整个县（旗、自治县

5、）改为市，也包括个别的几个县合并设置为市；三是2000年前后全国的“撤县（市）设区”，撤县（市）设区是指将中心城市周围的县或县级市改为区，将其归入到大都市行政区的管辖范围，进而为大都市区的统一规划和整体发展创造条件；四是近年来，在地方政府的推动下，北京、上海、广州等全国许多大城市又陆续推动所辖城区合并，引发新一轮的大都市行政区划调整热潮。纵观我国行政区划调整历程，可以称之为发展型行政区划调整模式，其主要特点有：一是经济发展导向。行政区划调整主要出于区域经济发展的考虑，在某一发展阶段通过行政区的调整适应经济区的扩展，从而缓解行政区与经济区之间的冲突关系。二是以城市

6、化为目标。通过行政区划调整推动城市扩张已成为地方政府推动城市化的重要途径。1120世纪90年代以来我国发生的行政区划调整案例，无论是地市合并、县改市、省管县，还是都市辖区内的区划调整，其重要目标就是拓展城市空间。三是政府主导调整。行政区划调整主要按照民政部制定的《行政区划变更报批程序》进行，从该规定来看，行政区划变更的程序基本是内部性程序，公众难以有效参与调整过程，从而导致了行政区划调整基本由政府主导的局面。行政区划调整存在的问题及原因分析行政区划调整的功能在于使行政区域间的问题内部化，通过行政区划调整，把原来有经济利益冲突的行政区域合并为一个新的行政区域，从而

7、使经济区域和行政区域的边界重合，使原先的区域间问题变成区域内问题，更容易通过公共政策加以解决。从该角度看，我国行政区划调整已取得一定成效。但发展型行政区划调整模式仍存在着冲突、无序和无效等诸多缺陷。一方面，行政区划调整有时并不能达成预期目的，主要原因在于辖区合并有时更多地变成了官员追求政绩效的一种途径，导致生产效率与分配效率之间的失衡，虽可能促进区域经济增长，却降低了公共服务的分配效率。另一方面，虽使行政区划在合并区域范围内是比较成功的，但从更大的外部范围来看，行政区划改革虽解决了一时的问题，却未从根本上跳出“区划调整-竞争膨胀-区划再调整”的怪圈。因此，行政区

8、划调整固然重要，但从其长