我国中央与地方权限划分及其争议解决机制之探究

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1、我國中央與地方權限劃分及其爭議解決機制之探究李偉敬中華民國孫文學會副秘書長摘要由於我國中央與地方之間長久以來即存在著權限劃分及爭議仲裁之問題﹐中央與地方權限劃分上的衝突與矛盾﹐也一直是我國地方自治實務上面臨的重要問題之一。細究其原因﹐無非是中央與地方在互動過程中﹐始終無法建立調合中央與地方權限劃分的靈活機制。是故﹐如何建構出具體可行的中央與地方權限劃分調整方案﹐以釐清自治事項與委辦事項的爭議﹐有效降低權限劃分之爭議﹐並在中央與地方權限發生爭議時﹐統整出一套中央與地方之間發生權限爭議時之協調與仲裁機制的整體設計﹐就成為本文撰寫主要之目的。總

2、之﹐地方自治為我國民主政治發展的重要基石﹐藉由建構中央與地方權限劃分之基準､明定自治事項與委辦事項之內容及界定共同辦理事項之範圍﹐與建構權限劃分爭議之協調機制､發展跨地區自治事項之處理機制及整合權限劃分爭議之仲裁機制等﹐將我國中央與地方關係權限劃分清楚﹐並推動中央與地方爭議解決機制政務協調機制與整合爭議解決機制﹐尋求建構出一套解決中央與地方權限劃分僵局之途徑﹐並建立一套適合我國的中央與地方關係。關鍵字﹕地方自治､權限劃分､自治事項､委辦事項､共同辦理事項､中央與地方權限爭議處理委員會､跨區域自治事務､地方制度法壹､前言近幾年﹐我國由於地方

3、自治的法制化﹐對於地方自治中的重要內涵—中央與地方之關係﹐亦有為數不少之研究與探討﹐其中有關中央與地方權限劃分問題﹐也一直是學術界乃至於是政府再造（ReinventingGovernment）中的重要課題。換言之﹐中央與地方政府的權限﹐應該如何劃分才能減少爭議﹖而一旦發生權限爭議時又該如何解決﹖或中央與地方或地方政府間跨區域事項的爭議該如何解決﹖諸如此類之問題不僅在地方制度法實施（1999年）後仍然繼續存在﹐實務上亦發生許多中央與地方的權限爭議問題。由於我國中央與地方之間長久以來即存在著權限劃分及爭議仲裁之問題﹐中央與地方權限劃分上的衝突

4、與矛盾﹐也一直是我國地方自治實務上面臨的重要問題之一。細究其原因﹐無非是中央與地方政府間在長期互動過程中﹐始終無法建立調合中央與地方權限劃分的靈活機制。換言之﹐本文即認為我國當前中央與地方之間權限劃分之爭端﹐主要有兩個癥結﹐一是自治事項與委辦事項劃分不明﹐二是缺乏專門協調機制。是故﹐如何建構出具體可行的中央與地方權限劃分調整方案﹐以釐清自治事項與委辦事項的爭議﹐有效降低權限劃分之爭議﹐並在中央與地方權限發生爭議時﹐統整出一套中央､直轄市､縣（市）及鄉（鎮､市）之間發生權限爭議時之協調與仲裁機制的整體設計﹐就成為本文撰寫主要之目的。基此﹐本

5、文藉由我國中央與地方之關係及其權限劃分之建構﹐以及對權限劃分爭議之協調及解決機制之探究﹐期望有助於我國地方自治的落實﹐而健全的地方自治﹐如同孫中山先生所言﹕「地方自治﹐國之礎石也﹐礎不堅﹐則國不固。」（孫中山b﹐1973﹕354）﹐將是我國國家長久發展的重要基礎之一。貳､中央與地方權限劃分類型與發展趨勢一､權限劃分與地方自治之關聯性在西方民主政治的發展過程中﹐各民主國家為因應地方上的需要﹐避免以往中央集權之下﹐地方利益受到漠視現象的一再出現﹐而將地方上的部分事權﹐以國家法律賦予地方行政區內的居民﹐自行組織機關來辦理﹐中央的角色僅止於監督與

6、協助而已﹐而非干預﹐於是地方居民在由被治理的立場成為治理者﹐並得以在某種程度上處理自己地方1上的事務﹐地方自治於是產生。地方自治制度可知是一種垂直權力分立的機制﹐但無論地方自治權本質究竟是屬於2國家所賦予或是地方自治團體本身之固有﹐其中在中央與地方權限劃分對於地方自治制度的發展﹐就成為必須解決的課題之一﹐若無法明確地將中央與地方權限劃分清楚﹐將1對此﹐學者稱之為「垂直權力分力的機制」﹐以避免中央集權﹐漠視地方的特色與需要﹐並認為近代意義的地方自治制度﹐就是此種背景下的產物﹐參閱蔡茂寅﹐〈地方自治〉﹐《月旦法學雜誌》第53期﹐民國89年10

7、月﹐頁156。2大抵而言﹐早期有以提出承認說與固有權說二者相互對抗﹐之後則有著重於制度保障的制度保障說﹐及以人民為主權為基軸的人民主權說等。影響地方自治權的完善發展。總之﹐在地方自治逐漸受到國際間的重視下﹐對於中央與地方權限劃分的制度設計與行使﹐亦逐漸受到各國學界的討論。二､權限劃分之一般模式及其特徵各國對於中央與地方的關係﹐攸關各國國體採取單一國或聯邦國而有所不同﹐其權限劃分的模式﹐亦受到各國國體而不一而足﹐以下則分別簡要敘述之﹕（一）單一國家中央與地方之權限劃分﹕在單一國體制下﹐一國之治權﹐係即於中央政府﹐地方政府只不過是為著便利而分

8、設的派出機關﹐對於事務之處理﹐必須聽命於中央﹐（薄慶玖﹐2001﹕98）地方政府之權力﹐係來自於中央政府的賦予﹐其本身並無任何固有權力﹐足以與中央政府相抗衡。是故﹐在單一國體制下對於中央與地方