中国行政改革动力阻力制度分析

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1、中国行政改革动力，阻力制度分析   摘要】：改革是权力和利益关系的重新调整，它不可能使所有人在同样时间获得相同的收益。因此，改革必然会遇到阻力。行政改革成功与否取决于动力和阻力两种力量的对比和相互作用。长期以来，人们对行政改革的动力、阻力多从政治学和管理学的角度进行研究，无可否认，这种研究有它特定的价值，但在科学快速发展的今天，局限于这种方法有失全面。本文试图利用制度分析这个崭新的分析方法，重新考察我国行政改革的动力和阻力，旨在通过这种带有前瞻性的探讨和研究，为我国行政改革的制度创新提供某些有益的启示。本文共分四部分：第一部分

2、是对制度分析方法的一般介绍。介绍了新制度经济学说的几个核心概念和理论；考察论证了制度分析方法对中国行政改革的适用性。第二部分是对中国行政改革动力、阻力的具体分析。笔者采用制度分析中个体主义的研究方法，从社会地位、偏好显示和收益预期三个角度对社会利益群体进行考察；本部分包含三个层次，首先从社会利益结构，以社会各阶层成员为考察对象；其次从层级内结构，以行政机构为考察对象；第三层总结行政改革的动力、阻力，并在分析个体理性的基础上，提出了消减阻力、增强动力的思路和方法。第三部分是分析促成中国行政改革动力、阻力的制度安排。本部分从集体理

3、性的角度，分析促成中国行政改革动力、阻力的制度因素。笔者从政治制度、经济制度和文化制度三方面考察，认为当前我国行政体制（制度）变迁主要受到四种约束，即：人性假设的约束、制度偏好的约束、制度知识的约束、环境约束。‘第四部分是进一步推进行政体制（制度）变迁的制度创新。笔者认为由于个体理性与集体理性存在一定矛盾，所以要解决二者冲突必须进行制度创新，通过创新设计一套有效的机制，从而在满足个体理性的前提下达到集体理性。当前，中国行政体制咳度）的创新包括三方面：正式约束的创新；非正式约束的创新；实施机命的创新。关键词：中国特色；行政管理体

4、制；责任;法治；服务；廉洁　　　一、引言　　　　《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指导思想中提出要按照服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府要求深化行政管理体制改革，总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意政府[1]。由此可见，服务、法治、责任、廉洁是中国特色行政管理体制改革的指向，是总体目标的显著特征，改革总体目标和这些要求之间的关系性质和动态构架决定了中国行政管理体制改革的特性，也是引导改革实践和政府转型的灯塔，不能厘清它们之间的关系特性和互动机制，构建理论上的中国特色行政管

5、理体制将是支离破碎的。　　要回答这些问题，就必须从比较公共行政的视角，对中国特色行政管理体制改革的特色问题进行比较。比较公共行政比较什么呢？美国学者海迪认为，比较行政尽管有不同的视角，但最基本的是“作为焦点的官僚制”[2］（p．78)。他的比较分析从党政关系入手,分为发达国家公共行政和发展国家公共行政,之后又细分为政党主导型官僚体制和官僚主导型官僚体制，我国被其划分为第二类发达国家的政党主导型官僚体制。因此，本文也认同政党主导型官僚体制这一划分。　　张立荣教授认为，中国特色国家行政制度主要包括单一制国家元首制度，国务院制中央政

6、府制度，民主集中制基础上的行政首长负责制，中国共产党主导的多位一体的决策执行制度，以及内外结合的行政监督制度。这是一种静态比较分析，使分析具有很好的基础。　　但是，本文所做的比较研究，不是基于制度静态结构的比较，也不是对中外官僚体制进行全面对比，而是从行政改革的动态视角，运用比较行政的方法，从改革总体目标、要求关系方面进行比较，从而找出改革应然的理路。　　　　二、中国特色行政管理体制改革总体目标与要求关系构架　　　　法治、责任、服务、廉洁是人民满意政府的基本要素，也是行政体制改革的长期目标指向，但是这些特征也是西方国家政府治理

7、的基本理念和改革方向，如何赋予它们中国特色内涵，塑造适应科学发展、社会转型和利益关系深刻变革、公共服务需求增长和结构调整的行政管理体制，是行政管理体制改革中国特色的显性问题。　　（一）责任政府——中国特色行政管理体制的关键特征，是行政权力本原问题和行使方向质的界定。深化行政管理体制改革，建设服务型政府，核心在于责任的实现。比较行政视角下中国特色责任政府有自己的独特涵义:　　一是决策与执行责任主体中党政结构居主导地位。责任政府首先是决策责任问题，我国政府决策体系存在宪政结构和党政结构,其中宪政结构更近似于执行结构,党政结构更接近

8、于决策结构[3］（p．89)，党政结构成为责任政府的主体。与之相比，当代西方国家政体主要划分为熔权制、分权制和监督仲裁保障制，与此相适应，责任政府主体的责任主体有三种类型：狭义政府或其中的内阁；作为行政首长的总统；作为监督仲裁保障人的总统以及狭义政府[4］（p．181)。