中层管理人员年度绩效评价(doc)(免财富值) (3)(免财富值)

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1、治道变革与治理绩效分析以江汉区社区建设实验为例王敬尧内容提要：江汉区是国家民政部最后一个社区建设实验区，在半年的社区建设中通过一系列制度的设计与实施，搭建成新型的制度平台。独特的制度变迁模式使得街道和社区获得较强的制度激励，从而使社区朝自主治理方向迈进了关键的门槛，也为重塑有效政府奠定了重要基础。关键词：制度变迁制度平台自主治理政府能力一、制度变迁的方式治理是社会科学研究中的一个永恒而常新的主题之一，近几年再次成为政治学的前沿热点。但是，研究政府治理过程中存在的组织框架、多机构的协力合作、公私部门之间的责权界限、集体行动者之间的权力依赖、社会的自治网络以及政府公共管理的新

2、任务和新工具等，[1]都不得不关照一个最基本又是最核心的变量，即制度。治理模式的转换主要是制度变迁的结果，制度效率直接影响到治理的绩效。制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则，其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。随着各种因素的变化，政治系统原有的制度均衡打破，如果组织或操作一个新制度安排的成本小于其潜在制度收益，就可能出现制度创新。至于一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益，则主要受制于这个社会的各个主体的权力结构和社会偏好结构。主流制度经济学认为获取潜在制度收益的方式有两种：一种是自下而上的诱致性制度变迁方

3、式，另一种是自上而下的强制性变迁方式。[2]但供给主导型制度变迁方式是在一个由权力中心的供给意愿和能力主导变迁方向的框架内进行的，不管是自上而下的强制性变迁还是自下而上的诱致性制度变迁方式，都会因陷入"诺思悖论"而面临一系列难以逾越的障碍。[3]因为，在供给主导型的制度变迁方式中，由于权力中心在制度安排的博弈中处于支配地位和产权关系的模糊性，以个人合约或企业组织为基础的集体行动难以突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒。然而，随着放权让利改革战略的选择和"分灶吃饭"财政体制的实施，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且具有相对独立的经济利益。地方政府经济实力的提高所引起的

4、自主力量的变化导致了重建新的政治、经济合约的努力，即地方政府不再纯粹地行使行政代理职能，被动地贯彻权力中心的制度供给意愿，而会为谋求可导致本地利益最大化的制度安排。权威扩散化后，权力中心为保护旧的产权关系需支付更多的成本，同时可从由地方政府实施的制度创新中获得的收益增加，于是，权力中心会修正制度供给意愿，或者追认地方政府的制度创新行为。当经济利益相对独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节、突破权力中心设置的制度创新的进入壁垒时，就可能与权力中心供给意愿达成一致，化解"诺思悖论"。因而，现实制度变迁方式可能是介于诱致性制度变迁方式和

5、强制性变迁方式之间的、即杨瑞龙所构建的"中间扩散"型制度变迁方式。[4]现阶段中国向市场经济过渡的现实路径可能既不是从上（权力中心）做起，也难以从下（微观经济利益主体）做起，而是从中间（经济利益相对独立化的地方政府）做起。本文就是通过江汉区社区建设实来验证这一理论。二、制度创新的需求中国近20年的经济体制改革使整个社会发生了巨大变化，但由于基层管理体制的滞后，旧问题尚未完全解决，新矛盾又在不断出现，这加大了社会转型的难度。任何一项改革都是针对问题而进行的，没有一些问题必须解决，或者说原有制度均衡未被打破，新的制度设计是不会出现的。保证经济改革的成果、维护社会稳定和可持续发

6、展应是社区建设的根本动因。分析江汉区社区建设的缘由，在一定程度上讲，主要是政治需求的满足，通过社区建设实现城市基层管理体制的转变。其制度需求的主要缘由如下：1．适应城市化新情况（1）长期以来，政府实际上是在办企业、办社会，很多事情都是政府包揽，形成了政府既不好管、也难管好的局面。随着"小政府、大社会"改革思路的提出和实施，政府将不好管、也管不了的许多社会事务交给社区承办，社区的职能扩大了。因此加强社区这一社会管理工作载体的建设，显得尤为紧迫和重要。（2）人民对生活的要求已不满足于吃饱肚子，而是求富、求乐、求安、求美，要满足广大居民群众的这些要求，只有通过社区这个载体来实现

7、。（3）随着新旧体制的转换，社会经济形态的变革，社会结构变化日益加剧，一系列社会矛盾和一些不稳定的因素滋长。如何解决社会转型时期的社会矛盾，维护社会稳定，是政府着力要处理的难题。2．突破公共管理的困境（1）流动人口多，出现管理上的困难。外来人口来自四面八方，流动性大，无组织性，很多犯罪分子或集团就隐藏在他们中间，若干的居住小区还未完工或未交付使用，就为他们提供了天然的隐蔽场所，因此，对流动人口、暂住人口的治安管理和计划生育管理相当艰难。（2）开发商多，由于管理上的条块分割，开发公司多注重经济效益，把环境卫生放到一边，而街道、居