土地资源管理之中国耕地保护

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1、浅谈中国的耕地保护摘要：我国学者对耕地保护问题研究涉及的面很广泛，从耕地价值的内涵人手，对耕地保护制度体系的构成、耕地补偿制度、制度存在的问题、“政策失灵”的原因等进行研究。但是，目前的研究总体缺乏实证分析和定量研究方法，大部分停留在定性研究的层面，因此今后应加强耕地保护制度设计，耕地的生态、社会以及对后代的价值等方面的评价和核算。关键词：耕地保护；制度；耕地补偿；综述中国是世界上人口最多且土地资源相对稀缺的国家，目前正处在从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会的转型时期，耕地问题成为众多社会矛

2、盾的焦点，引起国家、政府和社会的广泛关注。自1986年国家土地局成立以来，国家逐步确立了以耕地总量动态平衡、土地用途管制、基本农田保护、建设用地计划和审批管理等制度为主体的耕地保护的宏观和微观管理制度，并出台了一系列的耕地保护政策。但多年的实践证明，耕地保护的效果并不理想，耕地面积仍然减少，据国土资源部提供的资料显示，自1996年至2004年的8年间，中国耕地面积已由19．51亿亩减少到18．37亿亩，8年减少了近1．2亿亩，平均每年约减少1429万亩，比两个海南省的耕地还要多，同时耕地质量也逐年下

3、降。目前面临经济快速发展、市场取向改革的继续深化的压力，耕地保护制度引起了学术界广泛的争论，并成为了最新研究的热点。那么，耕地保护受到何种因素影响?如何完善耕地保护制度，既能保障当前经济社会迅速发展对用地的需求，又能保证国家的粮食和生态安全，促进社会稳定与国家安全?接下来将从政策和制度的角度，对耕地保护的内涵、制度体系，影响因素、运行机制及其绩效等方面进行综述，明确今后耕地保护制度深入研究的方向。一、耕地价值内涵与耕地保护制度体系（一）、耕地价值的内涵众所周知，耕地是人类生存和发展的基础，它不仅是人

4、们的衣食之源，而且是经济发展的主要基础。改革开放以来，我国社会经济持续快速发展，人口数量不断增加，人地矛盾日益突出，同时，随着经济发展，人们需求日益多样化，从而造成耕地不断流失，并且逐年加剧。由于这一问题是引发粮食和生态安全问题的重要原因，并日益引起党和政府以及社会各界的广泛关注。因此，耕地保护不仅作为国土部门的一项基本任务，而且作为一项基本国策加以重视。随着耕地越来越稀缺，学术界对耕地的内涵理解也不断深化。迄今为止，学者们一致认为耕地不仅具有经济价值，而且具有巨大的社会价值和生态价值。蔡运龙等认为

5、必须把耕地的社会、生态和对后代的价值纳入核算体系【1】；吴次芳等认为“耕地保护问题是一个社会问题，不能就耕地保护论耕地保护。在影响耕地保护的众多因素中，制度因素是关键因素。”【2】；郑培、朱道林等从公共选择理论的角度分析，认为耕地在其利用过程中具有正的外部性，因而具有公共产品的属性【3】。由此可知，随着经济社会的发展，耕地的公共产品属性，以及所具有的经济、社会、生态等多重价值逐渐被认识，因此，耕地的内涵从单一逐渐转向多元，耕地保护也从单一逐渐向以制度为基础的综合保护转变。（二）耕地保护的制度体系耕地

6、保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束。翟文侠、黄贤金认为耕地保护政策体系有广义和狭义之分，广义上的耕地保护政策包括所有与耕地保护有关的政策、法律、法规，诸如关于城市建设规划、乡镇建房条例、农业保护以及中央和地方耕地保护相关方面的通知、办法、规定等等；狭义上的耕地保护政策主要是指耕地的产权、使用规划与管理及相关的政策、法规、法律；潘明才认为从内容上讲，当前的耕地保护制度主要有土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占

7、补平衡制度、土地开发复垦相关政策；丁洪建、吴次芳等将我国的耕地保护制度分为三个层次，即由人地关系思想、可持续发展思想等构成的宏观层次，由耕地保护理念构成的中观层次和由具体政策法规构成的微观层次；钱忠好认为，中国耕地保护制度主要由耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制三大部分组成【4】；葛宏元认为，相关的惩罚措施也耕地保护制度的重要组成部分【5】；李雪芬将中国的耕地保护制度分为非正式制度、正式制度、实施机制等三个层面【6】。因此，耕地保护制度是一个涉及多方面、多层次的综合体，同时，其制度体系也是

8、一个受自然、经济、社会耦合的复杂系统作用与影响的。耕地保护制度体系应是与国家政治制度、经济制度、社会制度、甚至是各地的正式制度与非正式制度有效融为一体的。二、耕地保护制度运行研究（一）耕地保护的客体分析耕地保护制度的建立是受耕地这一客体所制约的，其在经济发展中所受到的影响因素也是耕地保护制度建设首要考虑的因素。如前所述，耕地具有用途的多功能性，这必然使其利用方式具有多样化，那么必然存在多用途的竞争性。从经济学的角度出发，耕地必然向效益高的用途转移，但是作为社会稳定的基