第二章 公共政策系统

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1、第二章公共政策系统内容提要：公共政策系统是指“政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”，我们认为现代公共政策系统主要包括公共政策主体、公共政策组织、公共决策权力以及决策体制等主要内容。公共政策主体是指直接与间接参与公共政策制定、执行、评估以及监督控制的组织与个人；公共政策的组织系统包括：信息系统、研究咨询系统、决断系统、执行系统、监控与评估系统；决策权力它是法律所赋予的对公共事务进行决断的权力，政府组织内部与外部，围绕着决策权力的行使进行着不同的权力划分；公共政策决策体制既是决策权力划分的体现同时又是不同国家、不同文化、历史、

2、民族传统在决策权力行使中的制度体现。第一节公共政策制定的主体公共政策制定的主体是指直接与间接参与公共政策的制定、执行、评估以及监督控制的组织与个人。具体讲这些组织与个人包括：领导者、官僚机构、政党组织、利益团体、社会组织、公民等等。由于各国的政治制度、经济制度以及社会组织的发展情况不同，因此，实际参与公共政策的主体的情况也具有较大的差异。安德森在《公共政策》一书中将政策制定主体分为官方和非官方两大类：官方的政制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政管理人员和司法人员；非官方的政策制定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。琼斯和马瑟斯将政策的提案者分为政府内部与

3、外部两大类：政府内部的提案者包括：行政长官(总统、州长、市长等)、官僚、咨询者、研究机构、议院及其助手；政府外部提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒体。②从公共政策主体参与公共政策活动的行为来看，又可以分为公共政策问题的提案者、政策议题的表达者、政策方案的论证者、政策方案的抉择者、政策的分析者、政策执行者等等。具体讲公共政策的主体主要由以下组织与个人组成。1．立法机关立法机关是公共政策制定的主体之一。在西方国家立法机关主要是指国会、议会以及代表性机构。在代议制国家，议会机关是代表和反映民意的机关，他们通过制定法律和公共政策来代表或反映民意(实际上是反映执政党及统治

4、者的意志)。在我国，是指全国人民代表大会及其常务委员会以及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。通过人民代表的参政与议政活动代表广大人民的意志与要求，行使对社会公共事务的决定权。2．行政机关行政机关及其政府官员是公共政策制定主体之一。西方国家由于行政权力的逐步增大，因此，无论是公共政策的制定还是执行，政府官员的作用越来越大，即使是实行三权分立的美国也是这样。总统在立法和行政决策方面的权力很大，尤其是在外交政策的制定方面。行政部门由于直接处理社会公共事务，因此，他们在控制政策议题、掌握政策信息以及决定政策方案的选择上有更多的权力与机会。3．执政党在西方实行政党制度的国家，政党尤其是执政党是公共政

5、策制定中的核心力量之一。政党具有“利益表达”和“利益聚合”的功能，政党通过选举以及一系列的活动把民众以及利益团体的利益与要求转变成一般的公共政策方案，从而把政党的主张转变为政府的公共政策，这一过程是通过选举获得执政权力来实现的。政党在选举中为了迎合部分选民的需要，从而制定出“短视”的公共政策从而损害长远公共利益的实现，这种现象也是经常出现的。4．司法机关司法机关主要通过司法审查权和司法解释权的行使对公共政策的制定以及执行产生重要影响。尤其是通过司法判例的形式对经济政策(包括财产所有权、合同、企业劳动关系)以及社会政策(如福利政策)的制定产生影响。5．利益团体美国政治学家阿尔蒙德认为“因兴趣或利

6、益联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”①就是利益团体。西方国家的利益集团形形色色，有“体制化”利益集团，如行政机构、军队和教会等；也有结社性利益集团，如雇主组织(如美国的银行家协会、德国的工商大会、意大利工业总联合会等)、工会组织(如教育工会、产业工会、农业工会等)；政治性利益团体，如美国的“军事一工业联合体”是政界、军界和企业界三边权力互相渗透的结果。西方国家的利益集团通过参与公共政策的制定来实现利益集团的利益。如在美国，许多公共政策是由利益集团、政府机构和国会小组委员会三方面共同制定的，因此，被称为公共政策制定中的“铁三角”关系。同时，在美国的政治运作中，也有一种奇特的现象，就是行

7、政组织有时会成为利益集团的利益守护神，变成“被俘虏的组织”，其中以“军事一工业联合体”最为典型，表现为美国国防部在制定有关武器的研究开发和制造的公共政策时，深受诸如洛克希勒、麦道等利益集团的影响，国防部的行政首长虽然名义上是海陆空三军的领导人，但他们通常都扮演着虚位的角色，实际上的控制力量是军火商和国防公司的合作。总之，西方国家的利益集团影响公共政策制定的途径多种多样，其主要方式有：(1)直接的游