构建税收法治中的程序正义

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1、构建税收法治中的程序正义法律的首要价值是追求社会公正，真正法治而文明的社会，程序正义不可缺失，通过正义的程序制度设计和赋予纳税人相关的程序权利，是实现税收法治的关键。　　一、程序正义的概念与标准　　所谓程序正义，也即是从过程与方式层面上讲的正义，是指过程与方式具有正当性、合理性，程序本身应当具有某些内在品质，从而确保实体的正义得到实现，而无需求诸程序以外的其他因素。程序正义是一个涵义很丰富的概念，其判断的标准也是多方面的，我们认为，它至少应当体现以下几个原则：　　第一，程序法定原则。即由谁作出决定，怎样作出决定以及怎样公布决定都必须严格按照法律事先设定好的程序来

2、运行。　　第二，公开原则。这是对程序法治本身的要求。现代法治原则的发展要求以公布的成文法来约束社会，程序法律必须事先公布。同时，程序法治也要求程序的过程必须是透明的。　　第三，参与原则。即行政行为的相对人必须充分参与，影响行为结论。　　第四，平等原则。程序与平等密切相关，程序正义包含的理念在于确保各方参与者受到裁判者平等的对待。　　第五，及时性原则；英国古代有句谚语“迟来的正义是非正义”。一个决定过于迟延的产生，必然导致利害各方长期处于利益不确定状态。　　二、我国目前税收法治中程序正义上存在的突出问题　　（一）税收立法上存在的问题　　1、纳税人权利的缺失。我国一

3、个缺少法治传统的国家，反映在税收上，就是习惯于把“皇粮国税”视为天经地义的一件事情，近年来，随着民主法治建设的加强，纳税人的权利保护问题受到了越来越多的关注，使我国纳税人权利保护的立法得到进一步完善，为纳税人权利保护的执法和司法提供了法律依据。但是，在我国的税收法律关系中，对纳税人权利的保护，无论在内容上还是操作上，都不能充分满足纳税人保护自身权利的需要。如《宪法》中没有明确规定纳税人权利，没有专门的纳税人权利保护法案或宣言，有些重要的纳税人权利，如合理负权、诚实推定权、接受专业服务权、事前裁定权、听证权（范围有限）等，还没有在法律上规定。　　2、税收程序法典的

4、确位。在税收征纳活动中，如何保护纳税人的权利是国际上税收立法和执法关注的焦点问题。因为在税收征纳过程中，税收程序性权利是纳税人享有的富有动态意义和程序保障价值的权利，它使程序公章的机理得以建立，对制约征税权利，保证纳税人对程序的参与和任何尊严有着重要意义。由于我国《宪法》至今还没有“自然正义”、“正当法律程序”意义上的相关规定，因此税收程序法的独立价值一时还难以被普遍公认。当前由于税收程序法典的缺失，使很多税收行政行为游离于法律的监督之外，甚至严重侵害了纳税人的权利。如《行政诉讼法》只规定了法院对显失公正的行政处罚可以变更，对其他行政处罚的适当性问题则基本上是行

5、政机关说了算；征收主体为了管理的需要制定的税收程序，是否构成了对纳税主体权利的侵犯，即税收程序的合理性问题，同样没能进入司法审查范围，往往还是税务机关怎么说，纳税人就得怎么做；在现实税收法律关系中，指导税收程序活动的法律规范，诸如公开、公正、参与、阅览卷宗、说明理由等法律原则和法律制度，尚未真正确立起来，纳税人的程序性权利没有得到充分尊重；税收程序违法的法律责任规定不健全，税收程序法律责任机制不完善等。　　3、立法行政化和税法效力的弱化。长期以来，我国大量税收规范都是以行政法规形式出现的，行政机关自己制定税法自己执行。同时，立法行政化使税法停留在行政法规这个层次

6、上。纳税人的意志和利益就不能得到充分的反映。税收实践中，为了解决大量的税收法律，法规条文过于简单，税务部门执法中操作难度大的问题，行政部门不断地制定出用于填补法律空白的行政解释，遂形成补充规定的份量大大超过税法条文的现象。税收执法行为大量依据行政解释，直接导致了税法效力的削弱，税收法律关系也因此被扭曲。　　（二）税收征管程序中存在的问题　　1、税收征管中的理念冲突。在我国，税收制度虽然以法律的形式得以建立，但是，法治化税收管理始终让位于税收计划管理，计划管理模式在税收征收管理上集中表现为“以收入为中心”的税收征管格局。改革开放以来，特别是确立社会主义时常经济体制

7、以来，国家虽然在经济体制上不再实行以计划管理为主导的经济管理模式，但是税收的计划管理模式却没有根本改变。从法理上分析，税收计划是由行政当局制定的，是税务机关内部的工作计划，不具有法的约束力；而税法是由国家立法机构制定的，具有法的普遍约束力，违反税法就要承担相应的法律责任，孰轻孰重显而易见。但在实践中，税务机关作为一种压力型组织，层层下解的收入指标，迫使他们把完成计划任务当成了压倒一切的硬道理，为了避免完不成任务被“一票否决”的结果，有时在组织收入过程中不顾程序，肆意作业也就在所难免了。2、重管理轻程序，程序缺乏稳定性。由于缺乏诚实信用的社会基础，税收遵从度低，纳

8、税意识淡薄的问题始终困扰