政策性农业保险顶层设计探析

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1、政策性农业保险顶层设计探析　　政策性农业保险试点于2007年启动，至2012年春天，试点已由6个省（区）扩展到全部省、区、直辖市，品种由5种增加至16种。经过6年的发展，我国政策性农业保险已取得了一定成绩。下一阶段，要落实中央支农惠农的农业保险政策，最重要的有两条：一是做好制度设计，即顶层设计，要不断优化农业保险制度模式，更好地发挥减灾防灾作用，保障粮食安全和促进农业现代化；二是提高制度执行力，要提高农业保险服务体系的制度执行能力，使农业保险制度得到有效贯彻。政府明确职责，整合各方资源政府应承担制度设计和规范责任，颁布相关法律或法规，界定农业保险的目标、保障范围及组织机构、运作

2、方式等实施细则和提供财政支持的职责，并确保政策的“动态一致性”。6推进农业保险是一项造福千家万户的系统工程、民心工程和民生工程，必须整合各方面资源，在这方面，政府必须有所作为。政府应切实做好农业保险体系的顶层设计，承担起农业保险的政策制定、保险监管、财政监管及行政监管等职责，合理构建农业保险的监管机制，发挥好“护航舰队”的旗舰职能；要不断完善部门联动机制，提高农业保险制度的运行效率，提高各方开办农业保险业务的积极性；要加强农业灾害防范体系建设，加大对农业保险技术的研究与引进力度，建立农业保险人才培养体系，并采取各种措施在促进农民增收上发挥作用。创新农业保险发展理念和模式国内外经

3、验表明，发展农业保险不存在“放之四海皆准”的模式，模式的选择只有“次优解”，没有“最优解”，必须根据国情来取舍。首先，我国农业保险的模式应建立以一种模式为主体、多种模式为补充、兼顾地区差异的“渐近+层次”的立体模式，即由政府强制为主向市场化渐进发展，在同一时期允许各地结合实际采取不同的主体模式，对基础险种和附加险种允许采取不同的模式，强制投保农作物一切险或养殖业保险的同时支持商业机构和合作机构开展农业保险，同时设立专业农业保险公司直接参与部分险种的营运。其次，宏观上区域梯级发展，坚持区域发展为主线，发达地方、试点较为成功的地区以政府诱导为主、政府强制为辅，商业和互助可以多些；欠

4、发达地方、试点较勉强的以政府强制为主、政府诱导为辅，确保参保率、保障程度和保险范围。6最后，结合各省区的产业结构、农业发展实际、政府财力和农业保险试点情况，将先进省区的农业保险工作由试点转入全面推进，将农业保险发展的原则由“低费率、低保障、广覆盖”调整为“低费率、适度保障或全保障、全覆盖”，构建具有当地特色的面向农民、农业和涉农企业的全方位、多层次的农业保险服务体系，找准政府、市场、农民的契合点，加快推进政策性农业保险工作步伐。完善农业保险的市场体系和商业模式农业保险发展应贯彻全国性和区域性相结合的原则，既要坚持形成全国性的相对统一的制度框架，又要鼓励地方政府在制定区域性的农业

5、保险政策、选择区域性的农业保险组织形式和开展差异化的农业保险经营方面发挥作用。以混合的三级农业保险体系为建设的总体方向：第一层，政策性农业保险；第二层，政策性农业保险体系和商业农业保险相结合；第三层，商业农业保险。前两个层级保证社会公平，实现农业保险的双重政策功能，第三个层级实行完全商业化运作，政府除了创建和维护保险生态环境外，不进行直接或间接的财政支持。在农业保险领域应试行产险、寿险和健康险混业经营。应建立基础互助保险、中层公司保险和政府巨灾保障兜底的多层次农业保险体系，建立互助保险初保、保险公司分保和政府自身提供巨灾保障及政府再保险机构再保系统连接的“三级火箭”推进机制，以

6、发挥农业保险制度的保障作用，大幅提高农业保险能力和资金运用效率。6引进和建立保险公估等中介机构体系，推进农业保险经营机构的多样化，完善农业保险的市场体系。发起设立和引进部分优质从事农业保险业务的国外商业保险机构，在农业保险市场引入有限竞争；建立农业信贷、保险等与农业补贴挂钩的农村征信体系和违约信息共享与惩戒机制，改善农业保险生态环境。建立巨灾风险分散和灾害补偿机制农业风险具有不确定性和高度关联性，必须着手建立政府主导下的现代农业巨灾风险基金和农业再保险体系。笔者设想的农业巨灾风险基金的筹措渠道有：（1）在基金成立之初，由中央、省市区两级政府一次性拨入一定金额作为农业保险风险基金

7、的最低准备。（2）每年提取一定比例的支农资金、救灾基金和农业补贴资金作为农业保险专项基金。（3）由农业龙头企业出资补贴。（4）农业保险经营机构在税前从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险风险基金。（5）从农业保险经营机构交纳所得税等税费地方留存部分提取一定比例，充实农业保险风险基金。通过逐年累积下来的农业保险风险基金，在普通年份不动用，实行单独立账、独立核算、专户专储、专款专用、专项管理。另一方面，加快政策性农业保险的分保和再保险体系建设与产品推广，通过市场化机制分散政策性农业保险经营主体的