公共行政探究中伦理思索兴起

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1、公共行政探究中伦理思索兴起　　[摘要]在整个20世纪，公共行政研究一直受到科学化、技术化追求的支配，而很少关注伦理价值的问题，西蒙甚至还以“行政科学没有道德判断的立足之地”为由明确拒绝了公共行政对于伦理问题的关注。这种片面的取向给理论研究造成了许多困难，也对实践造成了一些悖论性的后果。20世纪40年代，随着行政与政治关系的变化，随着行政部门涉入决策的领域，行政行为的价值关注成为一个不可回避的问题，伦理思考也由此兴起。尽管这种思考并没有改变公共行政研究的科学化取向，却为我们关于公共行政实践的性质等问题提供了一个不同的观察角度，也为70年代以后的行政伦理研

2、究打下了基础。[关键词]公共行政行政伦理主观责任客观责任公共利益[中图分类号]B82-051[文献标识码]A[文章编号]1007—1539（2013）02-0099-0719今天，人们都把1883年的美国文官制度改革视为一场道德运动，但在很长一段时期内，人们却很难把产生在这场运动中的公共行政与伦理学说联系起来。在威尔逊关于“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”的定义中，我们看不到公共行政中产生伦理关系与道德判断的任何可能；同样，在韦伯对于文官责任的规定中，我们也无法找到伦理因素的在场——尽管韦伯可能认为他所坚持的正是文官“职业伦理”的实质所在。在很

3、大程度上这种结果的出现是因为行政与文官仅仅被看作一个中立的执行工具，因此，即使他需要运用判断。也无需运用其价值的或者说道德的判断。而一旦文官的自主性得到承认，一旦行政的政策功能与裁量权力得到承认，因而文官的行政活动不再只是造成事实性后果的时候，伦理思考就必不可少了。事实上，“由于对行政角色之本质的共识在30年代后期开始发生变化，从假定政治与行政的分离到承认公共行政工作所不可避免的政治性质，价值与伦理的地位开始在文献中出现了”。当然，如库珀所说，这一时期的伦理思考远远称不上一个“研究领域”，更没有形成一种独特的伦理视角，但在这些思考中我们却能找到公共行政

4、的精神内核从工具理性逐渐转向价值理性的某些萌芽。一、行政官员民主责任的确认19在一般伦理学的视野中，责任是一个具有核心意义的概念，任何伦理关系的维系与道德行为的完成都是以特定责任的实现为标志的，可以说，伦理学必然涉及对责任的探讨。不过，对责任的探讨却并不必然就是一种伦理探讨，比如，司法辩论最重要的就是明确责任归属，但它显然不属于伦理学的范畴。同样，管理学以权责一致为基本原则，但它对于权力与责任关系的讨论也没有什么伦理含义。这表明，责任本身是有着不同类型的。在权责一致的原则下，传统行政学所关注的是被视为一种执行权力的行政权力所应承担的责任，而这种责任显然

5、是与伦理无关的。随着政治一行政二分原则的破产，随着行政权力不再仅仅被视为一种执行权力，行政责任的内涵开始出现了不确定性，而行政伦理也得以在这种不确定性中生长了起来。可见，行政责任是行政伦理的一个切入点，虽然对行政责任的探讨并不必然导向行政伦理，但却正是在这种探讨中，行政伦理才逐渐成长为一个专门的研究领域，甚至公共行政的一个分支学科。19从行政责任到行政伦理的过渡是以行政官员民主责任的确立为中介的，民主责任意味着行政官员也要对更高的价值目标负责，正是在对这种价值目标的追寻中，公共行政建立起了它与社会公众及其成员之间的伦理关系。无疑，自其诞生之日起，公共行

6、政理论就对行政责任给予了极大的关注，但在很长一段时期内这种关注都只是停留在了“权责一致”的组织原则上。作为一项组织原则，权责一致是组织职能分工与权力分配的依据，唯有如此，组织才能有效地运行，否则，就可能出现运行低效甚至部门冲突的情况，也就是损害了组织的效率。可见，作为科学管理的要求，权责一致实际上是一条效率原则。因此，对权责一致的探讨虽然也涉及了责任问题，但却是从属于组织的效率目标的。在“行政国家”的形成过程中，通过对裁量权力的广泛使用，公共行政日益卷入了纷繁复杂的社会关系，面临了越来越广阔的社会环境，在多元化的现实面前，效率作为其宗旨的地位发生了动摇

7、，它与责任的关系也出现了颠倒。芬纳认为，“就其对于民主政府的重要性而言，行政责任并不亚于行政效率；从长远来看，它甚至是行政效率的一个促进者。事实上，这种主张是很有吸引力的，即责任是首要条件，并且如果责任得到恰当确立的话，效率就会随之而来”。在这里，通过确认行政的民主属性，芬纳用责任取代效率而成为了行政的首要条件。在民主行政思潮的影响下，公共行政以及行政官员的民主责任问题也取代组织管理中的权责一致而成了行政责任探讨中的新主题。19从民主政府的存续出发，芬纳认为，“政府官员的政治责任从未像今天这样成为一件如此重要的必需品。道德责任或许可以通过与政治责任的严

8、格性和有效性成正比的关系而发挥作用，但是，如果政治责任没有得到有力的实施，它就会陷入各种曲解之