城市化进程中土地资源可持续利用几个问题

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1、城市化进程中土地资源可持续利用几个问题　　城市化是指以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。通常用城市人口占总人口的比例来表示城市化的水平。根据国家统计局2012年8月17日发布的统计报告，截至2011年底，我国城市人口数量超过总人口的一半，城市化水平达到了51.27%，城市化进程进入到一个新的高速发展的阶段。城市化进程的不断加快，意味着城市面积的不断扩张，也意味着对建设用地需求的不断增加。在我国这个人口众多，但人均耕地面积不到1.4亩、只有世界人均耕地面积1/4的国家，处理好“一要

2、吃饭，二要建设”的矛盾，实现土地资源的可持续利用，是摆在人们面前的重要课题。一、城市建设用地需求与耕地保护据统计，自2002年到2011年的10年间，我国城市化的水平年均提高了1.35个百分点，城市人口每年增加约1800～2000万。预计再过十多年，我国的城市化将达到发达国家水平。根据《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ8137—90）》，如果按照人均建设用地100平方米计算，则每年全国需新增建设用地约18002000平方公里。这一新增建设用地需求除了通过现有城市存量土地的节约集约利用来予以保障外，绝大部分必须依赖农地的转用、尤其是耕地的占用来实现。据国土资源部公告，截至201

3、1年底全国耕地面积为18.24亿亩，比1997年的19.49亿亩减少了1.25亿亩。鉴于耕地保护的严峻形势，2008年10月，中共十七届三中全会明确提出：坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。一方面是城市化对建设用地的需求，另一方面是保障国家粮食安全的客观需要，在城市化进程中，该如何破解建设用地需求与耕地保护之间的矛盾？2008年6月27日，国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）提供了解决这一矛盾的政策措施。8一直以来，我国农村地区建设用地尤其是宅基地处于低效利用的状况。据韩康、宋伟等研究表明，1996年我国农村宅基地的总

4、量为9051.15万公顷，2005年为9111.61万公顷，增加了约0.71%；而在1996-2006年的10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从193.3平方米上升到226.7平方米。我国农村集体建设用地特别是宅基地并没有随着农民进城而相应缩小，反而有所扩大，这一状况至今没有改变。很显然，在城乡统筹发展背景下，随着农村人口的减少，以及严格实施城乡规划，农村宅基地面积将会大大减小，据研究在达到75%城市化率水平时可腾退出大约7万亩宅基地。鉴于这一背景，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》明确提出，可以依据土地利用总体规划，将计划整理复垦为耕地的宅基地等农村建设用地

5、地块和拟转用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现增加耕地有效面积、提高耕地质量，同时增加城市建设用地、城乡用地布局更合理的目标。目前，城乡建设用地增减挂钩还处于试点过程中。尽管试点工作中出现了一些问题，诸如有些地方违背农民意愿强拆强建，在征地补偿方面侵害农民利益；有些地区以“增减挂钩”政策作幌子违法占用土地，片面追求增加城镇建设用地指标；有些地方片面追求建设用地指标，而又没有雄厚的资金实力推进土地整治工作的顺利进行，等等。但这些问题随着试点工作的深入，以及相关配套政策的施行，都已得到解决。在城乡

6、建设用地增减挂钩由试点转向全面实施后，城市化进程中城市建设用地需求与耕地保护之间的矛盾必将有效解决。二、城市化进程中的城市经营与土地财政8城市化是一个人口向城市转移、集中的过程，人口向城市的集中必然导致城市的扩张，导致城市基础设施建设规模的扩大。而规模庞大的城市基础实施建设所需要的资金从哪里来，成为城市管理者首要考虑的问题。没有足够的资金进行城市基础设施建设，就不能扩大城市的容量，不能解决大量农民工在城市安居与就业的问题，也无法实现农村空余宅基地的复垦，而城市经营为城市政府提供了除税收以外另一个获取财政收入的渠道。在分税制的背景下，城市政府可以将土地投放市场，获取大量由城市政府支配

7、的资金，利用这些资金进行城市基础设施建设，从而改善城市环境、提升城市土地价值，进而获取更多的收益，由此形成一种以地生财的循环。据有关专家调研，我国很多城市来源于土地出让的收入已经远远超过来源于税收的收入，从而形成了事实上的土地财政。如2009年度，沈阳、成都、天津、济南、合肥、广州、大连、南京等城市的土地出让金收入都超过了地方财政收入的50%，其中沈阳甚至高达92.2%。8土地财政本质上是一种融资手段，客观上对城市发展与城市化推进起到了重要的作用。然而，土地财政也带来