财政分权与财政支出结构调整.doc

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1、财政分权与财政支出结构调整财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称做财政支出构成。表明财政在履行政府职能中财政资源的分布，表明不同时期财政政策的重点以及其变化的趋势。一般而言，财政支出结构与政府职能存在着密切的对应关系，而政府职能又可以划分为两大类，既经济管理职能和社会管理职能，从而形成经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。例如经济建设费和债务利息支出等属于经济建设支出，社会文教费，国防费，行政管理费等属于公共支出。财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的地方政府能

2、自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好的服务。根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的激励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势。但是财政分权会对地方公共支出结构产生各种各种的影响。财政分权之所以能引起地方支出结构的改变，最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自主安排支出的权力。现在很多人在讨论财政分权影响地方财政支出结构时，大都是将重点集中重点在支出分权的作用上的。财政分权能够对地方公共支出结构有影响，主要由于几个原因：第一，政府官员的考核标准过分强调GDP，在我国，地方政府最大的激励可能来源于中央所制定的晋升机制，而晋升

3、的标准，据统计分析，认为地方经济的发展是中央政府对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准，使得在分权的体制下，我国地方政府的行为越来越呈现商业性的趋地方政府往往扮演企业家的角色，或者是将精力投向经营盈利企业，或者是努力促进本地经济的发展。这意味着作为官僚机构的地方政府只对取得生产率和效率等市场目标负责，而不管是否满足了公众的需求和期望。中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自主权，却缺乏合理完善的考核、激励和约束的政策，一味强调经济建设，这是导致教育事业投入比例低的根本原因。第二，地方政府“投资饥渴症”地方政府普遍患有“投资饥渴症”，即地方政府部门几乎普遍都有无边无际

4、的投资冲动，甚至相当多的地方政府就象一个企业，一切以投资问题为中心，而对社会、文化、环境等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利，造成国有资产流失，加大了居民的财政负担，这都是不容忽视的现象。这种过度的投资不仅对地方政府公共支出结构造成了不良影响，更是对地方居民的生活带来了不利影响。从出发点来讲，投资与招商引资的努力是积极的，问题是政府为何总喜欢自己亲自上阵？反过来的问题是，为什么地方政府喜欢上项目？显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处；另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做，同时，不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。因此，想要治疗地方政府的“投

5、资饥渴症”，必须在确立市场化取向的前提下，加快制度改革，这是解决“近忧”和“远虑”的根本途径。第三，地方政府追求政绩建设。为了名声与晋升的需求，地方官员在任期间都会或多或少地进行政绩建设，这是普遍存在的现象。自上个世纪90年代中期开始的分税制改革后，分税的比例使财权不断向中央集中，导致地方财政特别是经济落后地区财政拮据，一些领导干部要出政绩、搞建设，不是紧着手中这点钱办事，而是要用这点钱办十几倍、甚至几十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不变，这种现象将无法根除。第四，1994年的分税制改革，其中一个重要目标是提高“两个比例”，即提高财政收入占GDP的比例

6、，以及提高中央政府收入的比例。第一个比例的提高，在财政收入逐年下降的情况下，对于整个国家来说是很有意义的。但是第二个比例的提高，却可能会影响地方政府的行为。在收入有限的情况下，要支付超过收入能力的责任，地方政府自然要选择首先完成考核的“硬指标”，比如GDP增长，至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略，比如说教育质量。 可以说，地方财政过于追求投资性建设也是为了缓解在财政支出上的压力。事权的下放很大程度上造成了地方政府的资金不足，如2008年财政性教育经费中央与地方的比重就分别为15.27%和84.73%。为了确保这一部分的支出地方政府不得不提高政府的财政收入，所以高回报性的投资必然成为政

7、府所追求的目标，这也是事权和财权分配不合理所导致的必然结果。其实，只要在方针政策和实施方法上加以改善，同样的，也是能够在一定的程度上完善财政分权、优化地方公共支出结构。首先，加强民我国对于GDP过于执着，可以说是在刻意追求GDP的增长。虽然GDP是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标，但是它有许多的缺陷，无法反映经济增长对于地区环境的影响，而且存在无效的GDP与消失的GDP，也无法反映居民的幸福程度。所以，经济增长应该采用更为综合的