我国城市防灾规划编制方法研究.doc

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1、我国城市防灾规划编制方法研究孟强作者简介：合肥经济设计开发区规划院,国家注册城市规划师1我国城市防灾规划编制方法的现状问题1.1灾种偏少目前，我国大部分城市在编制城市防灾规划时，对灾种主要的分类是以我国建设部通过的《建筑技术政策纲要》为依据，分为“地震、火灾、洪灾、风灾、地质破坏”，以及战争带来的威胁；而对于其他灾害，如恐怖袭击、传染病、恶劣天气、生命线系统灾害、城市地下空间灾害等，多数城市都没有涉及到。由于对这些灾种事先没有制定相应的预防措施，因此一旦灾害发生，必然会造成严重的后果。1.2手段单一现存问题中，一是对公共政策重视不够，二

2、是新技术应用缓慢。新版《城市规划编制办法》中明确指出，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”目前，我国大部分城市总体规划中防灾规划的措施大多为工程性措施，如防洪工程、消防工程、人防工程、抗震工程等，而对防灾管理系统、信息情报系统、物资保障系统、居民教育培训系统等非工程性措施则很少涉及，即使有，也非常简单、空泛，缺乏实质性、可操作性的内容，这不符合城市规划转向公共政策的大趋势。在新技术应用方面，我国整体上比较落后，特别是在对遥感技术和计算机网络的应用层面。技术落后直

3、接导致规划编制时分析方法和分析工具不够科学，进而针对我国目前城市防灾规划编制中存在的灾种偏少、手段单一、缺乏评估内容、缺乏协调机制的问题，城市综合防灾规划应实现统一部署、相互协调、综合评估、定期反馈、及时更新，其编制内容应包括现状研究、总体目标系统、支持系统、风险评估系统和各单灾种规划，其编制流程为“现状研究———风险评估———规划对策———实施更新”。影响规划的科学性。这就导致当新问题出现时，现有的技术手段无法及时应对，缺乏相应的科学合理的规划对策。1.3缺乏评估内容评估包括城市防灾能力评估、各种灾害的风险评估、防灾工程措施的经济性评

4、估等。几乎所有的防灾规划都缺乏规划评估的内容，而规划评估是制定规划决策的依据和基础，只有进行相应的规划评估，规划决策才更具有科学性和可操作性。1.4缺乏协调机制我国的灾害管理体制采取的是政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责，以地方为主、中央为辅的模式。这种“单灾种管理”的模式，必然造成各个专业、部门各自为政、权利分散、效率低下。一旦多种灾害同时发生或引起次生灾害，就将出现多头管理的混乱局面。对此，通常情况是成立由市领导挂帅的临时指挥部，但这毕竟不是长久之计，不利于综合防灾体制的长效建设。2城市综合防灾规划的概念2006年4月1日开始

5、实施的新版《城市规划编制办法》对防灾问题做出了新的规定。其显著特点有两个：一是强调“综合防灾”，二是提出“公共安全”的概念。这样，城市防灾规划的内涵得到很大扩展；无论在灾种分类上，还是在指导思想、编制内容、编制流程上都产生了很大的变化。笔者认为，城市综合防灾规划是抵御、减轻各种灾害对城市居民生命财产造成危害的各种政策性措施和工程性措施。其最大的特点就是“综合性”，即统一部署、相互协调、综合评估、定期反馈、及时更新。具体体现在：①其规划区范围应该与城市总体规划的规划区范围相一致；②对城市规划区范围内所有灾种进行统一考虑和等级评价；⑧重视灾

6、前预防，对灾中应急和灾后重建的衔接工作进行周密的安排；④各单灾种规划相互协调和衔接；⑤与城市总体规划中的其他专项规划相互协调；⑥对城市规划区范围内各级行政区的防灾工作及城市规划区本身与周边地区的防灾互助提出要求等。3城市综合防灾规划的编制内容针对我国城市防灾规划编制方法的现状，笔者认为城市综合防灾规划应包括以下五个基本组成部分。(1)城市防灾能力评估。在制定综合防灾规划前，必须清楚城市目前所拥有的防灾资源、防灾工作中存在的问题，只有这样，才可能对症下药，制定切实可行的规划。我国目前的城市防灾规划虽然也分析防灾工作中存在的问题，但是广度和

7、深度仍很不够，因此需要把城市政府的防灾资源与限制条件逐一列出进行研究、分析。(2)总体目标系统。目前，我国城市防灾规划中的目标要么过于宽泛、笼统，如“尽最大可能减少人民生命和财产损失”；要么过于具体，如“在几年内，建造多少公里的防洪大堤”等，视野狭窄，未能从多专业、多角度来看问题。防灾规划的实施涉及多个部门、多个方面，例如，加强各个部门之间的相互协调，这是管理问题；提高居民防灾能力，这是社会问题；节省防灾工程措施的投资，这是经济问题；减少防灾工程对生态环境的不利影响，这是环境问题等。只有从多个不同角度来研究防灾问题，才有可能取得较好的防

8、灾效果，此为“多目标”。(3)风险评估系统。我国目前城市防灾规划中涉及的灾种较少，基本上只涉及地震、洪灾、火灾和空袭四种主要灾害。为此，笔者在编制内容框架图中提出了17个大类的灾种，并根据需要对增加的灾种进