构建我国现代预算制度的约束与路径选择_余红艳

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1、经济纵横·2015年第3期欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟欟构建我国现代预算制度的约束与路径选择余红艳，储德银(南京大学经济学院，江苏南京210093)(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233000)摘要:现代预算制度具有全面性、规范性、绩效性、可持续性、公开透明性和法律性等基本特征。从当前我国的预算环境和制度约束看，我国现代预算制度的优化应遵循以下路径:以全口径预算为突破口，助推人大授权的全面性，实现全面预算;严格规范预算程序，提升政府预算质量，深入推进规范预算;坚持绩效理念，以预算绩效管理为契机，合理构建绩效预算

2、框架;引入中长期预算控制方式，健全预算管理体制，强化预算可持续性;以预算公开与公众参与为导向，逐步细化预算，加快实现透明预算;以新《预算法》的落实为起点，提升预算立法层次，优化预算法律环境。关键词:现代预算制度;全面预算;预算管理;透明预算中图分类号:F812.3文献标识码:A文章编号:1007－7685(2015)03－0109－052013年以后，我国财政的高速增长在经济结石。西方古典财政学家在预算制度发展的早期就［2］构性减速的背景下渐近尾声，财政收入的增长趋提出预算的全面性。凯恩斯主义兴起后，全面缓也使各级政府的预算环境发生变化，一方面政性不断扩展为信息披露、报告类别、程

3、序、财政计府预算安排遭遇收入增长困境，另一方面支出仍量口径的完整性等方面。归纳而言，现代预算的存在刚性膨胀趋势，政府预算面临可持续发展的全面性意味着预算法律术语应界定清楚，所有收重大挑战。为更好地适应当前的预算环境和财政支都应纳入政府预算。《IMF2007年财政透明度管理的需要，重构预算制度成为现实的必然选择。手册》的标准指出，预算是与立法机关年度拨款一、现代预算制度的基本特征相关的内容，没有纳入政府预算拨款法案中的就现代预算制度是中国特色社会主义财政的重是预算外活动。且预算应集中反映政府的所有财［1］要方面，在财政实践中，预算已突破作为政府政事务，同时排除对与财政不相关或关联较

4、小事［3］资源配置效率工具的内涵，更为重要的是通过预项的预算关注。算，可完整、充分塑造政府、财政与社会间的良性(二)规范性互动。总体看，现代预算制度应具备以下特征:合理的程序可使资源配置在每一环节都顺畅(一)全面性运行，规避政府公共资源及市场资源的错配。其全面性是现代预算制度的首要特征和运行基强调预算的编制、审批、执行与决算过程都按规定作者简介:余红艳，南京大学经济学院博士研究生，安徽财经大学财政与公共管理学院讲师;储德银，中国社会科学院财经战略研究院博士后，安徽财经大学财政与公共管理学院财政学系主任、副教授。注:本文是2014年国家社科基金重大招标项目“我国经济增长潜力和动力研

5、究”(编号:14ZDA023)、2014年安徽社科规划项目“中央与地方政府间事权和支出责任相适应的制度研究”(编号:AHSKY2014D42)的成果。—109—经济纵横·2015年第3期的程序运行，健全标准预算周期，科学分配预算编(六)法律性［4］［5］制权力，严格立法机关的预算审批。同时，预政府预算的法律性要求预算的实现必须依法算一经作出后就必须严格执行，并能有效约束各而行，其各项行为在具体的操作中都有对应的法部门的预算行动。在定性层面上，预算拨款只能律安排及责任界定，任何违规预算行为都会受到用于预先规定好的用途上;在定量层面上，只有当问责。同时，预算法律要符合财政管理与预算安

6、政府决定在预算中提供某笔资金后才允许进行支排的需要，保证法律的可行性。预算法律包括四出。个层次:一是宪法对预算行为的规范。二是财政(三)绩效性基本法，主要对预算级次、预算管理权限及预算管现代预算制度更加体现绩效理念，呈现从被理体制等做出法律安排。三是预算法，主要对预动的“控制取向”转向主动的“绩效导向”演化趋算程序作出技术规定，涉及具体的预算活动。四［6］势。绩效性体现为政府预算的每笔支出都力求是预算收支有关的相关法律以及预算会计等辅助效率，资源配置和预算资金的管理都是合理高效性法律的完善。的。预算中要报告有关预算项目的预期结果和实二、我国现代预算制度面临的约束际结果。不仅如此，

7、法律还要求行政部门在年度多年来，我国预算改革既有一定成效也面临预算中向立法机关提交过去、现在和预期未来的一定挑战:一方面，预算的整体治理环境趋于优绩效信息，预算管理人员要在预算执行结束后向化，奠定了现代预算制度建立的基础。另一方面，立法机关报告绩效信息，反映绩效状况。配合当前的财政现实，现代预算制度的全面推进(四)可持续性亦面临制度约束。现代预算制度的可持续性具体表现为长、短(一)全口径预算选择已成为趋势，但预算分周期预算规划的结合。短期仍是年度预算的控配的边界模糊制，长的周期性