关于城镇化农村土地制度改革和设计

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1、关于城镇化农村土地制度改革和设计　　城镇化是世界的必然规律，也是我国现代化的必由之路。城镇化表现为大量的农村人口自动向城市转移的过程，随着人口转移引起经济社会等变革。整个城镇化过程，实质都是围绕农民“出村”和“入城”展开，涉及“农村”和“城镇”两头，即农民可以脱离对土地的依附，有能力和自愿出村；城市有能力吸引农民落户和允许农民落户，农民与原市民融合并一起享受城市文明。因此，城镇化必须“村”、“城”双轮驱动，失之一轮必致偏颇。一、农村城镇化制度设计的核心——农村土地制度改革（一）只有脱离对土地的依附，农民才有条件进城定居

2、10脱离土地的依附，是农民入城的前提条件。不脱离耕作，农民终将是农民，不是市民。某些省份将村庄规划好，实现农民居住地重新集中，农村改称社区，村民改为居民，但不脱离耕作的生产方式，这不是城镇化，充其量是改善农民居住环境而已。让农民脱离耕作目的在于：一是实现农业规模化、现代化经营，提高农业生产率，确保粮食安全等，为城镇化奠定基础，确保城镇化有农业支撑。二是让农民有条件离开农村。规模经营后减少劳动力，农民不用耕作但可持续获得其原有的各种利益，有剩余时间，进城有更大的利益，他们才会进城。目前，虽然有大量的农民已经放弃耕作进城务

3、工，但因为他们未敢完全脱离对农村土地的依赖，这部分人的回流性仍很强。有些地方农民入城就业后，即使土地丢荒也不转让，就是这种心理的体现。三是避免农民来回于城市与农村之间，两头占地和资源浪费。（二）只有农村土地制度改革，才能从根本上增强农民进城定居的能力10上一轮的城镇化主要存在两大问题：一是“农民工半市民化”，2.6亿农民工在城市但未能享受市民的待遇。二是“土地城镇化快于人口城镇化”，城市建成区人口密度比以前大幅下降。这两个问题是因果关系。农业效益低下，所以农民进城从事非农业，但农村的收益加上城市从业的收益，都无法支付落

4、户的成本，因此农民只能生活在城市的边缘。正因为农民无法入城定居，所以土地城镇化快于人口城镇化，造成诸多空城、空地。问题核心的症结在于，农民入城的能力不足，在能力不足的情况下即使城市放开落户限制，农民工也无法落户。所以，大量的精力放在推动放开农民工入户限制是舍本逐末的办法。虽然，政府可以通过补贴的行政方法增强农民的入城能力，但是这种方法不可持续。我们应从制度设计上，通过市场化方法，从内源上增强农民入城的能力。城市难有空间，即使大量的农民工就业收入大幅升高，但城市物价也会跟着攀升，城市房价等阻隔作用继续增强。唯一能做的，就

5、是寻找只有农民才拥有的稀缺资源，通过市场化的方法体现和提高其价值，增强农民入城能力。综观农村的各种要素，能作文章的，几乎仅有农村土地。可以通过实现农业规模化提高农业收益，再加上农村集体建设用地资本化和市场化，保障农民社会福利，增强农民进城能力。所以，解决“三农”问题要依靠城市，解决当前城镇化的突出问题，要回到农村。回到农村，主要依靠土地制度改革。当然，有些地方特殊情况，地处偏远山区或荒漠，农地分散没有集中经营的价值，房屋的市场价值也极低，找不到可盘活的资源。但居住在这种地区的人口，毕竟是少数。对这种情况，只能完全动用行

6、政的力量，采取扶贫或生态补偿的方式，实现人口搬迁。对大多数农业人口，还是可以采用盘活农村土地资源的方法，提升农民入城定居能力。根据目前的法律，农村土地分为生产用地和建设用地，两种类型土地性质不同功能不同，应分开制度设计。二、土地承包权大规模集中和公开招租10目前农村生产用地是集体所有、农民承包经营。对以后的农村生产用地的改革方向，学界有三种观点：一是私有化，完全确定为农民所有，农民可永久使用，也可自由交易，认为确权后会提高土地的利用效率；二是坚持现有体制不变，认为允许私有和交易将造成土地兼并和社会动荡；三是保持现有的体

7、制不变，但允许承包权流转，认为这样既可保持国家对农村的土地可控，也解决分散经营导致生产力低下的问题。本文基本同意第三种观点。目前，土地承包权流转已成为国家鼓励的政策，但实际流转中存在以下问题：一是成效不显著，集中土地面积太小。目前我国农民承包地的流转面积达到2.7亿亩，仅占农民承包地的21.5%，大多数农地依然无法实现大规模的机械化、现代化耕作，家庭农场等小规模形式占主导。二是大多数途径依然是农民参与耕作。如公司加农户形式、专业合作社等形式，实质是农民联合耕作，未能将农民从土地解放。三是流转不规范，流转后农民的利益得不

8、到保障，纠纷多。四是抗风险能力不强。由于是小规模的相对集中，效率不高，也没有健全的农业保险制度，一旦出现自然灾害或市场风险，租主的违约可能性极大。对目前的土地承包权流转应有更大的改进：一是鼓励更大范围的土地承包权集中。大规模经营，才能提高劳动生产率、农业效益和农业市场话语权。二是实行更严格的农民利益保护机制。要完善一整套农业规模化