税式支出的内涵和历史沿革

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1、税式支出的内涵税式支出（TaxExpenditure又称为税收支出），这一概念是于20世纪70年代在美国应运而生的，正式使用是在1973年美国财政部长助理、哈佛大学教授萨里所著的《税收改革之途径》一书。此后，西方各国的文件中相继引进了这一概念，并利用国家预算对税收支出加以控制，使之不断完善。最早对税式支出的界定是在1974年美国的预算法案，即“由于采取偏离正常税收结构的特殊措施而引起的收入损失”。这一概念来自于对既定事实的确认（项怀诚财政管理p256），但却没有全面概括出税式支出的作用及本质。[162]而加拿大对税式支出的

2、定义为，背离基准税制的措施或税收减免通常被称为税式支出[162]。这种理解主要从是否减轻纳税人的负担角度来界定税式支出，更多的是将税式支出等同于税收优惠，而没有从政府的财政损失角度来考虑问题。荷兰将税式支出定义为是政府以损失或推迟税收收入形式来实现的一种政府支出，这种支出的主要原因是税法中存在着一些与基准税制不一致的条款[163]。澳大利亚将税式支出界定为，原则上可以由直接支出代替的那些特殊的税收立法[164]。其指出了税式支出的实质为政府的间接性的财政支出。综合各国对税式支出的理解可以看出，税式支出是指政府为实现特定的宏

3、观经济和社会目标，对某些纳税人或特定经济事项给予与税法背离的各种税收优惠而形成的收入损失，是政府的一种间接性财政支出。将税收优惠作为政府支出的一种形式，是在更深层次上揭示了税收优惠的实质。在我国，税收优惠政策的实施由来已久，但对税式支出的规范化研究直到20世纪80年代才开始予以重视。对税式支出的认识一直停留在其等同于税收优惠，税收优惠单纯是从纳税人的视角出发，强调纳税人的利益分享，而忽视了政府的财政损失，使受益人产生依赖和错觉，认为获取税收优惠是理所当然，从而使税收优惠偏离其目标。税式支出概念的提出，打破了单纯从收入角度来

4、分析税收问题，强调其为政府的财政支出，就要求将其同其他政府支出一样纳入预算，并对其成本、收益予以分析，对支出效益予以评价，进而最大限度地提高财政支出效率。因此，税式支出可以定义为，政府为实现一定的宏观经济目标和社会目标，通过对税收制度的特殊安排给与相应纳税人的一定税收优惠形式而形成的政府财政支出，其实质为政府的间接性的财政补贴。通过对税式支出的界定可以看到税式支出的目标性很强，同时由于税式支出的安排是对税收制度的背离，就要求严格明确其适用的范围，而税式支出即为财政支出的实质决定对税式支出的管理应纳入预算，对其的成本、收益予

5、以分析评价。我国税式支出的历史沿革刺激性税式支出主要包括涉外税收优惠及区域税收优惠两个方面。虽然有的学者认为，出口退税是我国目前唯一一项有着完整官方统计数据的直接列为税收收入的减项的项目，进而根据需要也可能，应灵活界定我国税式支出的具体项目，将出口退税纳入税式支出范畴进行管理是符合国情的[173]（万莹108页），但由于出口退税的整个设计主要是出于消费地或目的地课税原则的要求，以避免重复征税，所以大多数西方国家并不将出口退税看作是税式支出的一种。对税式支出政策的回顾主要涉及涉外税收及区域税收优惠两个方面。1．我国涉外税收优

6、惠的历史沿革所谓涉外税收，是指为了引导外资注入特定项目或部门而给予企业的，使企业减轻税收负担的任何优惠。涉外税收是我国税式支出的重要组成部分，也是理论界关注及颇具争议的一项税收政策。我国涉外税式支出政策涉及外商投资企业、外国企业(以下简称外资企业)和某些外籍人员,但主要是针对外商投资企业,其主要目的在于吸引外国直接投资。回顾涉外税收的改革历程，主要可以划分为以下四个阶段[174]。（万莹128-129）第一阶段，1980年至1983年为我国涉外税收优惠的建立时期。1980年全国人大制定并颁布了《中华人民共和国中外合资经营企

7、业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》，1981年颁布了《中华人民共和国外国企业所得税法》，这标志着我国涉外税制的初步建立。第二阶段，1984年至1993年为我国完整的涉外税收优惠制度确立时期。中华人民共和国国务院于1984年11月15日通过了《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海14个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行条例》。据统计，截至1990年，除国家制定的法律法规以外，各经济特区还结合本地区的实际情况相应制定了65项地方性法规。此外，全国人大常委会还通过了《中外合资经营企业法》、《中外合资企业所

8、得税法》、《中外合资企业专利法》、《中外合资企业个人所得税法》等。这些倾斜性的法律法规形成了建国以来第一套完整的涉外法律法规体系，集中体现了中国政府对经济特区国外投资者的政策优惠。这些政策也极大地调动了外商投资的积极性，使中国的改革开放迈出了重要的一步。第三阶段，1994年至2007年为涉外税制与国内税