街道办撤销对居民自治的影响探析

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1、街道办撤销对居民自治的影响探析摘要：在当前的街居制下，社区受到街道办的行政控制,管理与服务效率低下，居民自治缺失。个别省市为了解决这些问题,开展了撤销街道办的改革试点。实地调研发现，撤销街道办以后，基层社区可以动用的资源有所增加，政府的服务功能有所增强，但是居委会的行政化倾向依然存在，工作人员的任务依然繁重，居民自治水平依然不理想。居民自治要想真正实现，必须从理顺关系、更新理念、引进技术、创新机制等方面进一步深化改革。关键词：街居制；撤销街道办；居民自治基金项目：国家社会科学基金项目“基于行政扁平化的街道办事处改革研究”(13CZZ039)中图分类号：D63文献标识码：A文章编号:10

2、03-854X(2017)06-0036-05街道办是城市基层政府的派出机构，是城市行政权力的末梢；社区居委会作为群众自治性组织，是城市居民自治的组织载体。从建国初到改革开放，街居制一直是单位制的补充，在城市基层管理中曾经发挥过重要作用。随着改革开放的不断深入和市场经济的蓬勃发展,城市劳动力开始实现自由流动，单位制逐渐解体，街道办和居委会在城市居民管理和服务过程中发挥的作用，也由过去的补充作用转向主体作用。面对大量走出单位的居民和流动人口，行政化的街道办和居委会感觉不堪重负，管理和服务效率低下。为了提高管理和服务效率、回归居委会的自治属性，我国个别省市开始试点撤销街道办事处的改革。安徽

3、铜陵、湖北黄石、贵州贵阳在尝试撤销街道办改革的过程中，都形成了各自的特色，成为了街道办改革的典型。本文试图以三省三市的改革为例，探讨撤销街道办对于居民自治的影响，为未来街道办改革的顺利推进提供智力支持。一、当前街居制的困境与地方创新1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，确立了街居制在我国城市基层管理体制中的地位。在街居制设立之初，我国实行计划经济体制，单位不仅为职工提供工作机会和工资收入，还包揽了其近乎全部的社会管理与公共服务，国家通过单位控制城市基层社会。而街居制只是单位制的补充，街道办和居委会只对那些没有单位的城市居民进行管理与服务。因此街居制所承

4、担的管理和服务量相对较小，街道办和居委会的定位也很清楚，街道办就是上级政府的派岀机构，起到联系社区和政府的作用，主要完成一些上级政府交办的社会管理任务，而居委会主要做一些街道办交派的政策宣传和居民服务工作。随着社会主义市场经济的发展，单位制解体，由单位所承担的社会管理和公共服务悉数转移给了街道办与居委会。街道办需要承接大量来自区政府的行政性工作，而街道办和居委会之间已经习惯了上下级的关系模式，街道办将部分具体的行政性工作交给居委会来完成，居委会变成了社会控制系统的末梢、行政系统的了系统，居民自治成为空谈。关于街居制与居民自治的学术讨论，基本是沿着国家与社会关系的路径陆续展开的。关于国家

5、与社会的关系，我国学术界存在三种倾向，即“公民社会说”、“国家中心说”以及“社会中的国家”理论。①“公民社会?伫认为，社区建设的终极目标是逐步实现社区自理与自治，其理想状态是没有外部具体行政指令的干预，社区成员通过协商合作治理社区公共事务。②“国家中心说”认为，国家力量可以通过将非政府的社会组织纳入行政过程来实现有效增长，社会组织网络的形成依赖于行政力量的扶持与推动。③“社会中的国家”理论近年来逐渐为学术界广泛接受，它认为党组织、政府组织和由社区精英、社区居民共同组成的社区政治人都是社区治理的主体，三者应当通过民主协商来处理社区事务。④在不同的国家与社会关系理论指导下，学术界在街道办改

6、革问题上形成了两种针锋相对的看法。一种观点是撤销街道办，减少行政层次，促进政府职能转变。⑤另一种是保留街道办的观点，它又可以细分为三种：一是保持现状论，认为社区改革应该保留街道办事处，通过适当调整，将街道办建成集行政组织和社区组织于一身的组织⑥；二是充实街道论，认为现阶段街道办的问题在于街道办的权力少责任重，解决办法是向街道下放权力,建立街道财政⑦；三是虚区实街论，主张将区政府改为市政府的派出机关，将街道建成一级政府，实行“虚区实街”，构筑新的“两级政府”，这既可以防止行政层级过多，又能够贴近居民、贴近社区⑧。在学术界进行研究和探讨的同时，地方政府也在积极进行改革探索，一些改革思路与学

7、者们的研究不谋而合，其中引起广泛关注的是撤销街道办、推动社区自治的改革。最早撤销街道办的是南京市白下区，于2002年撤销了淮海路街道办事处，在全国引起轰动。在2009年《城市街道办事处组织条例》废止以后，全国更多地方开始试点撤销街道办的改革，湖北黄石、安徽铜陵、吉林辽源、黑龙江佳木斯、甘肃嘉峪关、黑龙江大庆、安徽芜湖镜湖区、贵州贵阳、安徽马鞍山、安徽滁州琅珈区、安徽黄山等地纷纷进行了此项改革。通过梳理我们发现，除湖北黄石、贵州贵阳和安徽芜湖以外