法治视野下信访功能定位回归探究

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法治视野下信访功能定位回归探究摘要：在社会变革的大背景下，社会矛盾和冲突加剧,作为富有中国特色的信访制度，在保障民主监督和公众参与的同时，其更多承担了权利救济的功能，直接冲击了司法的权威和尊严。法治社会的构建历程中，解决信访制度问中南财经政法大学法学院题的核心在于信访功能的正确定位。笔者将从信访制度产生历史考察出发，反思信访功能定位现状和原因，并鉴于此，提出将信访制度纳入人民代表大会制度的构想，实现信访功能的理性回归。关键词：信访制度功能定位法治权利救济2005年新《信访条例》指出，信访是"公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府所述部门（各级行政机关）反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。信访作为一项中国特色的制度，是人民参政议政，民主监督，诉求表达的重要方式。但是由于法治的不健全以及日益复杂的社会矛盾等问题，信访制度面临着严重的挑战。信访制度在实际运行过程中岀现了严重的功能偏离和错位，更多地承担了权利救济的功能。笔者认为，信访制度的功能定位始终是关系信访制度存废和改革走向的核 心问题，应通过对信访制度功能的重新准确定位，使之在法治国家建设中发挥应有的积极作用。二、信访制度的历史发展过程(-)“信访”的历史背景“上访”的传统，在中国可谓源远流长。古代社会中百姓有了冤情或矛盾，除了请求乡里、族里自行解决，以及向县官升堂断案的方式外，甚至可以不受审级的限制，向皇帝或钦差“告御状”。1早在汉朝时期，中国就有接纳庶民来访的专职机构。两汉以公车署为中央信访接转机构的制度沿袭到魏晋南北朝，虽隶属关系常有变化，但总体上该机构一直都是君主于行政，司法乃至监察系统以外直接了解社情民意的渠道；后来添置了“登闻制度”,即臣民有谏议或冤情要诉可径去阙前击鼓，登时上闻；南朝梁武帝更是要求各级政府做到“细民有言事者，咸为申达”;到唐文宗时期李忠敏对于进京上访采取了一系列疏导管理措施；等等。2这些无疑说明了信访并非现代社会的产物，而确实是一种“颇有古风”的制度。信访制度的确立和发展早在中华人民共和国建立之前，信访就是我党领导人和群众沟通的一种方式，毛泽东就有亲自处理群众来信的工作习惯。1957年5月召开了第一次全国信访工作会议，"月颁布《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，由此富有中国特色的信访制度便正式确立。即信访 制度源于领导人处理群众来信的方式，设立的初衷在于争取更多群众对新政权给予理解和支持。1995年《信访条例》第一条开宗明义''为了保持各级人民政府间人民群众的血肉联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。”2005年修订的新《信访条例》保留了95年第一条的内容。从信访制度的确立本意，法律文件的规定和其应然的价值来看，信访功能应为两大类：一是政治功能，主要包括监督功能、信息汇集功能、民主参与功能；二是纠纷解决功能，即信访作为一种正常司法救济和行政救济的补充救济方式，解决纠纷和实现公民权利。4三、信访功能的现状审察目前信访功能的问题在于政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能却过度扩张。上访者想反映的问题涉及企业改制、劳动及社会保障、"三农”、城镇拆迁安置、干部作风、违法乱纪、基层机构改革、环境污染、部分企业军转干部的政治和经济待遇等各个方面，甚至一些已经发生法律效力的裁决也成为了上访的内容，即涉法涉诉案件。信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，但上访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体。同时一些越级上访、集体上访等群体性事件或过激行为的发生不仅冲击了中央机关正常工作，更是对社会形象和稳定造成恶劣的影响。 信访由最初收集和传达老百姓民意的秘书角色，变成了被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草，使得实践中出现了“信访不信法”的现象。信访功能的严重错位，带来的是信访部门的不堪重负，信访制度几乎承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任。对已经终审生效的法院判决提出的申诉，信访制度的过度救济使法院裁判文书的法律效力大打折扣，渗透出中国司法权威及法院公立存在的潜在危机，对法治环境构成极大伤害。(-)传统政治文化思想的根源传统政治文化内涵丰富，表述多元，有学者把它描述为:道德和人格主义;权威主义和等级制；均平、中庸观念和明哲保身意识等。5信访制度就根源于中国社会这些看似无太大关联的传统治理方式的理解、信仰和执行的状况。自古以来,我国人治大于法治的理念根深蒂固，信访制度可以说是传统的德治思想的变形体现。在人情温暖大于诉讼和司法权威的国度里，法律必将缺乏其应有的权威性。6另外，中国人自古就有清官情结和对“好人”掌权的盼望，权力和地位在国人心中可谓举足轻重，从古代“告御状”的现象中已不难看出现代信访的影子。（二）法治道路的曲折和不完善其一行政法是从西方引入的概念，且在我国发展道路曲折。基于让政府充当“被告”地位的恐慌与担忧，我国行政法 一直被搁浅。直到20世纪90年代依法行政原则才最终确立。信访制度的诞生极大缓解了本应由行政诉讼解决的纠纷，而误以为在行使行政监督权的信访者，实则对行政法治产生了很大的冲击。其二是司法的权威地位没有很好地建立起来，各地司法腐败，司法不公，以及司法救济本身的特点使得人民群众更愿意选择信访。如，2004年由软科学基金会资助的信访制度专项调查项目显示：接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访前就上访问题已到法院起诉过，占总数的63.4%,其中法院不予立案的有172位，占429%;认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9%;认为法院判决胜诉但没有执行的9位，占2.2%O