“非法集资”的监管策略

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1、“非法集资”的监管策晔把监管职责交给一个专业性的机构来负责，责、权会比较匹配，专业的监管者负有专业的职责，也能达到问责的效果，它也更有动力来把这件事做好。最近，非法集资再次成为政府关注的重点。回顾历史，我们会发现：从1993年屮国第一起非法集资案件“长城机电案”起，大概每隔四五年,中国政府就会掀起一轮对“非法集资”的整治运动，但随着整治的开展,“非法集资”的数量却越来越多。为什么？在中国，目前止规的金融机构满足不了民营企业需要的融资服务，结果发生民间融资市场的野蛮生长。但缺乏明确规则的自发产生的民间融资市场秩

2、序混乱，政府只能在其风险积聚到一定程度后重点打击，从而演化为民间集资活动的“治乱循环”。政府有义务划岀一个“安全港”，指出一个相对来说比较明确的路径,为企业家提供一个相对比较安全和确定的非正规融资渠道，不至于让很多人在灰色地带摸索，在刀尖上行走。为何要监管集资活动总有人抗议说，根本就不该有非法集资的概念，集资是企业的天赋人权。是这样吗？举个例子：自由行走是每个人的“天赋人权”，出门步行没人管，但是如果开车上路，就有一个许可要求一一必须取得驾照。为什么要对自由行走的天赋人权加上一个监管要求？因为开车的行为会给社

3、会增加风险，所以我们希望开车的人具备一定的基础技能。集资行为与开车类似。资金的融通是一个正常的社会需求。资金的短缺方希望从资金的闲置方融入资金，并给他一定的回报，资金的闲置方也愿意将闲置的资金交给能有效使用的人，以获取回报。这是一个典型的金融交易，叫作“直接融资”。这种资金的融通在熟人之间广泛存在，除了适用合同法等一般法律规则，并无特别的监管要求。但当资金的融通从熟人之间扩展到社会范围，资金短缺方向社会公众募集资金时，就会发生特别的危险。这主耍是因为作为资金闲置方的社会公众，对于资金短缺方并不熟悉，无法分析和

4、识别资金使用方的风险。实际上，在大多数社会，因为信息不对称问题，大规模的直接融资活动很难发生。人类历史上自发形成有效的大规模直接融资市场的，只有英国和美国。其他国家基本上都是通过“间接融资”解决社会资金融通问题:即金融中介机构在社会上沟通融资双方，比如，商业银行、保险公司、投资基金、信托公司，它们都是经过上百年的市场竞争，最后生存下来并为人们所接受的一个比较成熟的商业模式。直接融资市场因为信息不对称，无法建立起信心或者信任机制，它很容易崩溃。那法律能不能起一定的作用呢？从目前来看，主要有两套法律试图发挥作用：

5、一套是《公司法》，其核心概念是董事和高管的信义义务，解决融资方取得资金后的信息不对称问题。另一套法律是《证券法》，以1933年美国《证券法》为典型，解决的是资金提供之前的信息不对称问题。1933年美国《证券法》确立了一套休系，叫“强制信息披露”，并在此理念基础上，确立了一套现代《证券法》的监管体系。但强制信息披露制度不是简单地披露信息就可以，它需耍通过一系列的制度安排来实现，其中最重要的是一套保障强制信息披露制度可以落实的行政许可程序。在中国，目前叫发行核准制度，在美国叫发行注册制度。无论是核准还是注册，这套

6、程序的核心是两个重要的H标：一个H标就是“统一披霧标准”；另一个目标是冇意控制发行速度，以便减缓销售压力、控制销售过程，让投资者有一个冷静思考作投资决策的过程。除此行政许可程序Z外，还会有证券中介机构提供服务，包括信誉中介机构、信息中介机构等，这些都需要监管。最后是反欺诈制度，包括虚假陈述、内幕交易、操纵市场等，这些反欺诈制度从本质上来讲，都是为了保证信息披露的真实、准确、完整。这些年，集资者、筹资人越来越聪明，他们使用了各种交易模式来伪装其交易性质。强制披露要求、统一注册、证券中介机构监管和反欺诈制度，是对

7、直接融资进行监管的现有法律制度，但这套制度的最大问题是提高了企业融资成本。强制信息披露制度要求聘请各种证券中介机构来出具文件，对信息进行验证，成本很高。美国人测算过，在美国IPO的固定成本是250万美元。可以想象，大企业融资额度大，可以消化强制信息披露的成本，但是中小企业融资额度不大，没法承担强制信息披露的成本，因此，监管要求阻碍了中小企业融资。自从有対集资的监管要求之后，一直有两个豁免：一是小额豁免，基于成本收益的考量，如果企业的融资额度在一定限度以下，就不需要走这么复杂的监管程序，给一个简化的程序。不过，

8、现行的中国《证券法》没有规定小额豁免制度，目前没有小额豁免的途径。另外一个豁免是得到最普遍适用的私募豁免，也叫“非公开发行”，只要融资行为不涉及公众就可以豁免。中国《证券法》第10条规定，公开发行证券需要获得中国证监会核准，反过來说，非公开发行证券就不需耍核准，所以中国法律有私募豁免制度，实际上，这也是中国目前为止最广泛适用的豁免。总结而言，向公众募集资金的行为因为信息不对称问题，在各国都受到了严格