从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评

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1、l78从新公共管理到后新公共管理一20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评唐兴霖尹文嘉(1．上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030；2．广西师范学院经济管理学院，广西南宁530001)摘要：作为一门综合性的学科，公共管理的前沿理论五花八门，但其中比较宏观和有持续影响力的'-3属．2O世纪7O年代兴起的新公共管理理论以及因对新公共管理运动反思而兴起的所谓后新公共管理理论。文章对西方国家从新公共管理到后新公共管理的演变理路进行述评，分析'-3代西方公共管理前沿理论的脉络与主要内容，在此基础上阐述其对

2、中国公共管理理论建设的启发。关键词：新公共管理；后新公共管理；新公共服务；整体政府；网络治理中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：0257—0246(2011)02—0178—06公共管理作为一个大规模协调人类共存与协作、提高人类社会福祉的科学，它创造人类文明，是人类文明的基石，为人类文明提供舞台。①20世纪70年代以来，以新公共管理运动的兴起为标志，公共管理理论发展越来越呈现多元化的局面。为了寻求中国公共管理发展的路径，探索建立中国特色的公共管理学科，批判地吸收西方理论非常重要。基于此，本文将对西方新

3、公共管理运动以来出现的诸多公共管理理论进行介绍和评述。一、一场不同以往的改革：新公共管理运动的理论与实践1．背景与动因从资本主义生产关系基本确立到20世纪30年代初期，虽然从总体上讲，资本主义经济的发展趋势是由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个放任时期。很长一段时期之内，政府被当成“必要的祸害”，政府所奉行的原则也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。1929年，西方国家发生了空前规模的经济危机，为了使资本主义能够继续向前发展，以“罗斯福新政”为标志，政府职能开始了大规模的扩张。这种扩张主要

4、体现在经济职能和社会职能两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动(如市场管制、保护产业的规制等)。社会职能扩张在美国经历了20世纪30年代和60年代两次高峰，在欧洲表现为20世纪40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着政府职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。到了20世纪70年代，情况发生了变化。在经济上，两次石油危机导致西方国家经济陷人停滞，为了保证经济平稳运行，各国纷纷推出了大规模的减税计划，直接导

5、致政府收人的减少；从社会发展作者简介：唐兴霖，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士生导师，研究方向：公共管理理论；尹文嘉，上海交通大学国际与公共事务学院博士生，广西师范学院经济管理学院讲师，研究方向：行政管理。①WaldoD．，EnterpriseofPublicAdministration：ASummaryView，Novato：Chandler＆SharpPublishers．1980．P．50．从新公共管理到后新公共管理179来看，社会环境和社会结构发生了急剧变化，橄榄型社会结构初步形成，中产阶级成

6、为社会主体；从政策领域来看，诸如环境保护、科技发展等新的公共政策领域引起公众前所未有的关注；另外，亚洲国家尤其是13本经济社会的高速发展对欧美国家形成巨大压力，等等。这些变化意味着，西方国家的政府在收入持续减少的同时其职能却必须不断扩张，这种扩张既表现在新的管理领域(如环保、有组织的科技开发等)，又表现在新的服务职能上(如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力)。～方面，经济不稳定使政府收入减少，同时由于中产阶级成为社会主体，依靠传统的通过增加税收的方式来解决财政危机的方法因为

7、面临广泛的反对而在政治上不可行。另一方面，社会保障开支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。简言之，政府职能和责任在增加，但财力资源却有限，又没有吸取新资源的良策，从而陷入财政危机之中。伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。①政府规模过于庞大导致管理失控、官僚主义和效率低下，其结果是民众对政府越来越不信任，政府形象受损，普遍存在信任危机，甚至演化为所谓的合法性危机。在这样的背景下，西方国家的政府开始了改革。政府面临的困境无疑是这次改革的内在动力，而工商企业等私人部门革新的成就给政府带来更大的压力和示范效益，形成了

8、促使政府改革的外部动因。这次改革的普遍性、广泛性、全面性可谓前所未有，并且超越了意识形态上的差别，在改革的总方向上趋于一致。西方公共管理的前沿理论，正是伴随着这次改革而兴起和产生的。2．理论与实践新公共管理起源于英国撒切尔夫人的政府改革。这场改革后来也波及英联邦的不少国家，包括新西兰和澳大利亚，并在一定程度上影响了克林顿政府的改革。经过学者们后来的进一步论证和丰富，被冠名为“新公共管理”改革。按照戴