安全属地管理

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1、“属地管理"作为行政管理的一种模式当然有其存在的合理性，特别对于我国以区域划分作为管理主导的国情，属地管理确实便于加强区域性的行政作为和管理，而且从长远来看，还必须对属地管理的深度和广度进行加强和改革，从制度、法律和体制上得到保障。然而，现实屮，我们一些地方为了减少管理上的麻烦，也为了减轻工作压力、避免责任的承担，却往往把“属地管理”绝对化和模式化，把一切责任和孑盾都推给了基层，让基层不堪重负，使基层成为一切矛盾的“包容体”，而一些职能部门和相关单位则成了隔岸观火的“看客”和“事后通"。从表面上看，这种管理模式是把一切矛盾和问题化解在基层，考验和锻炼了基层组织和政府的执政能力，

2、加强了基层干部的能力建设，而实质上却成了某些主管部门、职能部门“懒政”的借口，使基层行政变得无所适从，加重了基层行政的负担。从法律角度上说，基层政府（特别是乡镇以下）受到法律赋予职能的限制，其职能大多只是服务性的，而不是管理性（执法性的），某种程度上说其功能和职能还是不完善的、不完整的，没有法律授权或是没有管辖权，只是一个空间上的一个模糊概念。因此，把许多原本属于服务性的职能全部以“属地管理”的名义抛给基层去承担，就存在法理上的不合理。如安全生产问题、城市管理执法问题、还有社会管理的一些问题等。就以安全生产为例，相当部分经营场所（如娱乐场所）、生产企业，受到管理、监督权限的影响

3、，乡缜街道一级政府（或政府派出机构）根本就没冇管理（监怦）的职能，而是由相关职能部门來承担的，乡镇（英至是县、区）一级都没有法律授权或是本身不具有执法权，然而一旦出现安全事故，“属地"（包括村、社区）的相关人员都要受到连带责任的惩罚，这显然有失公平，也解决不了实际问题。现实中，属地管理中存在的责、权分离、权与利分离的现象相当普遍，讣基层行政处于两难的境地：一方而，没有法律授权的基层组织如果“积极作为”就会变成“乱政”和“扰民”，容易激化矛盾；另一方面，基层如果“不作为”又容易成为渎职的“笫一责任人,'，在进退之间，怎么也找不到白己的位置，产生角色的错乱，变成了彻底的“无所作为雹

4、基层作为一级组织，当然有其必须承担的责任和义务，但却不是万能的，特别在依法行政要求日益严格的今天，行政作为是必须有法可依的。近年来，基层行政引发的一•些沖盾,不能完金把责任推给基层的乱作为，有一部分矛盾就是因基层组织职能不清、权责错位造成的。事实上，一些明显属于职能部门应当承担的职能、责任都以各种名义推给了基层，甚至是自治组织（如村、居委会），让基层组织成了“万能组织"，无所不包（一些地方连村、社区一级都有招商引资任务和折除违章建筑的硬指标），表而上是层层推行了责任制，实质上却成了不负责任的“乱政”和某些职能部门的“懒政二近年来日益增长的信访问题，尤其是越级访的问题，其根源人多

5、不是因为基层的不作为，而是因为基层无法作为（因为其没冇相应的权限），但在处理信访问题时，一些上级主管部门却不是检讨白己的工作缺位或是失职，而是把问题都推给了基层，让基层有苦难言。原本基层的工作特点就是直而各类矛盾，解决各类纠纷，工作压力非常大，特別在社会管理的新体制机制没冇完全建立的时候，基层的管理与服务因难重重，很容易成为矛盾的焦点。但我们的一些职能部门在推动一些“创新”的时候，往往却不顾基层的实际，闭门造车,以各种进村、进社区的名义，搞一些缺乏操作性和可行性的所谓“达标升级二人为地增加基层负担，把原本属于自己必须完成的工作任务统统以“属地管理”之名抛给了基层，讣基层组织和皐

6、层干部疲于弁命，无所适从。这种现状如果不从源头上解决，基层的科学执政、依法执政就无法落到实处。随着国家对安全生产事故行政责任追究力度加人，一些行政部门对行政责任主体的说法层出不穷：谁主管谁负责，谁受益谁负责，上级发证下级监管，上级批准当地管理……从不同的角度提出多种版木，似乎各有理由和依据，核心内容是责任不在我这儿。在这样的情况V属地管理'口然就被上级和本级行政部门认同，因为还町以继续往下“属地”。如此这般，安全生产“属地管理'‘就经常出现在报章文件，似乎成了划分安全生产行政责任的一种规则。然而，再深究之，“属地管理”如果没有划清“条”与“块“的责任界线以及与之配套的措施和手段

7、，安全牛产的“属地管理”只能作为上级相关部门推脱责任的托词。根据我国现行行政体制和安全牛产监督管理工作特点，“属地管理”应该说是一种可取的管理方式和确定工作责任的依据2—。比如安全生产公共设施的配套、应急救援资源的整合和调度、周边环境的安全管理等等，由当地“属地管理”冇着地域空间上的优势，这是无可非议的。但是，安全生产监督管理T作是一项系统工程，需要多个层面的立体管理，需要各个环节的协调监督，并不是一个“属地管理”就解决问题了。目询，省、部属企业安全生产“属地管理”，大型建设施工项目安全牛产