走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视_

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1、走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视_・・・国在发展新公共管理方面已经落后了。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉为典范。在新酋兰和澳大利亚，I口的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。70年代末80年代初，两国面临相同的问题与压力。80年代初期、屮期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从1983年开始，新西兰从1984年开始

2、）。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与其他经合组织成员国相比,更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包扌舌结构变革、分权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿（J・Boston）在《转变着的新西兰公共服务》一文中的

3、说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多山公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政

4、改革釆取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共爭业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等一在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”（NSM:NeusSleueruageModell）,它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项日预算和绩效指标、服务和顾客导向,康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如

5、，在荷兰，尽管改革没有更新政治一行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能,方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。当

6、代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤英是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概扌舌，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆（P.Ingraham）把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类:"（1）预算和财政改革；（2）结构改革；（3）程序或技术层面的改革；（4）相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解

7、决公共管理和公务员中的问题。”[2]（P48）另•位美国学者彼得斯（G.Peters）则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2]（P2）我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包

8、括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织?甜垢母铮踩耸轮贫雀母铮峋助襪柿恳约案纳乒不刚蜗媳残姓彻娣队牍乂唐笠倒芾肝椒0娜铮系饶邈恿3]（P30-37）方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行'新公共管理的改革'（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革,它们都