以系统性改革实现城乡渐进式一体化

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1、实用以系统性改革实现城乡渐进式一体化陶然中国科学院农业政策研究中心，北大－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心汪晖浙江大学公共管理学院，北大－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心一中国当前发展模式的局限性从1978年到现在，中国市场化取向的渐进式制度变迁推动了宏观资源配置优化和微观激励改进，在过去30年给中国经济带来了超过9%的年增长率。但进入本世纪以来，当前中国发展模式的可持续性也遭遇到越来越大的挑战，并开始引起学术界和政府部门的深切反思。除了1990年代中后期以来中国第二次“重工业化”过程中高能耗、高污染型工业大规模扩张带来的环境破坏和生态资本存量损耗外，当前中国发展模

2、式的一个重要特点，就是地方政府在区域竞争中为了招商引资，不惜通过“竞次式”（racetobottom）的恶性竞争，为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施、并降低劳工基本权益保护标准。其目的，就是希望在获得制造业所产生的增值税的同时，以制造业为基础推动城市化，特别是推动包括房地产业、建筑业在内的城市第三产业发展，以此扩大本地以服务业为基础的营业税税基，以及获得商住用地“招拍挂”的土地预算外收入。在上述发展模式下，虽然我国取得了较高的经济增长，但其代价是非常巨大的。以“区域竞次”文档27实用模式来吸引制造业投资、并成为全世界中、低端制造业中心（往往也是低土地利用效率、高能耗

3、、高材耗的产业中心）的发展模式如果继续发展下去，必然会加剧已经出现的一系列经济、社会和环境方面的负面影响。从经济效应上看，“区域竞次”中的过低生产要素（土地、劳工）价格以及环境管制的松懈必然导致我国制造业投资过多，并形成过剩的、国内市场无法消化的生产能力。而为了消化这些生产能力，中国只好通过压低人民币汇率以确保产品的国际竞争力。在人民币被低估的情况下，制造业部门过度投资所带来的产能过剩必然带来不断增加的出口顺差，而人民币汇率无法随生产力进步适时调整又诱致那些认为人民币最后不得不被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，从而造成外汇储备的迅速累积。在这种情况下，央行不得不大量发放人

4、民币对冲，于是造成经济中的流动性过剩，并最终带来一般消费品部门通货膨胀。而地方政府在商住用地上的垄断地位必然使得商住用地土地供应偏少，与流动性过剩的情况结合，进一步推高了房地产的价格，形成资产泡沫。通货膨胀与资产泡沫结合在一起的结果就是宏观经济失控，一旦国际经济形势出现不利情况，中国经济就不得不进行较大调整。上述发展模式对生态环境的影响也非常显著。高污染、高能耗的发展模式通过破坏生态和污染环境最终会严重影响生产和人民生活。本世纪以来，工业污染造成的恶性环境事件有日益增多的趋势，而这些事件也往往发生在招商引资最为活跃的地区。近年来，随着沿海发达地区生产要素成本增加和环境管制政

5、策强化，加上中国内地为数不少的各类“改革试验区”的建立，高污染、高能耗的产业有大规模向内地、甚至是沿海欠发达地区转移的趋势。上述发展模式带来的负面效果更重要地还是体现在其负面的社会效应上。文档27实用这种发展模式的代价是损害了为数众多的农村打工者和被征地农民的利益。由于，地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准，有时连劳工的基本权益都难以得到保障，更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革，并为规模已超过一亿的城市农民工提供在城市永久定居的相应福利（如最低生活保障、子女平等就学和廉租房）。而随着城市扩张和大批工业开发园区的建立，为推动制造业发展而进行的大规模低价圈地已经造成高达30

6、00-4000万的失地农民。在地方政府可以强制征地、单方面制定土地补偿标准，并垄断土地一级市场出让城市建设用地的体制下，绝大部分失地农民很难分享因城市化、工业化带来的土地增值收益，并陷入失地又失业的情况。一旦处理不好，很容易恶化城乡关系，造成社会不稳定。当各级地方政府为追求财税收入最大化而努力营造“对商业友好”（businessfriendly）的投资环境过程中，地方政府在公共产品上的投资也自然而然地偏向于那些能够提高企业生产力的硬件投资，尤其是城市和工业园区的基础设施建设，而必然忽视为城市居民提供基本生活、住房、教育、医疗保障等公共服务而进行的软件投资。即使最近几年来“胡

7、温新政”的实施使得这些软件方面的投入有所增加，但这些政策一旦落实到地方层面，其瞄准目标也往往是那些具有城市户口的本地常住居民，由于实质性的户籍制度改革基本停滞不前，结果是那些特别需要在城市永久定居下来的外来农民工的利益很少、或基本没有得到考虑。在这种发展模式下，尽管中央政府一再强调要保护失地农民、进城农民工以及那些继续在农村务农劳动者的利益，近年来也进行了大量倾向于农业、农村和农民的公共投资，但中国城乡收入差距仍然在继续拉大，到2007年已经达到历史最高的3.7：1。城乡矛盾似乎不仅没有得到真正的缓和，反而有日益突