政令“堰塞湖”现象分析

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1、政令“堰塞湖”现象分析国务院总理李克强于2013年10月18日主持召开国务院常务会议，听取半年多来国务院出台的促改革、调结构措施落实情况汇报，部署进一步抓好夯实经济稳屮向好基础的相关工作。会议耍求各地区、各部门要针对政策措施落实中的薄弱环节，加快完善和细化配套措施，以务实高效的工作，让政策措施尽快“落地”，加快实施政府职能转变，扭转政令不畅的“堰塞湖”现象，克服拖延应付和打折扣、搞变通的行为。那么，政令不通的“堰塞湖”现象问题究竟在哪里呢？I•八大后，国务院政府机构改革方案于2013年3月份出台。国务院正部级机构减少4个，其中组成部

2、门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个，力度不小，尤其以铁道部的成功换牌为标志，体制改革显现了前所未有的新局面。然而，在改革前进的道路上，却仍有一些部门、系统的改革试图以不作为或是磨蹭的态度消极应付，用群众的话叫“光打呼雷不下雨”。在这里，以食品药品监督管理系统的改革为例，分析一下。国务院机构改革方案提出：“组建国家食品药品监督管理总局。为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产

3、环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药晶监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。”按照这个方案，国务院行动了，国务院相关委局也行动了。那么往下推呢？却很少听到省级相关委局改革的好消息。那么，从下往上看，县区局这一级根本不知道如何做，市级局也是在等省里的方案。网络上也只是有一条“山东省安排部署食品药品工商质监管理体制改革工

4、作”的消息，结果如何，没有下文。2013年6月19日人民网有一条信息:地方食品药品监督管理机构改革预计年内完成。具体内容是“18日，记者从全国食品安全周了解到，国务院在地方改革的指导意见中指出，省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作，原则上分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。”按照这一时间表的安排，省级的到位了吗？没有。市级的到位了吗？也没有。现在已进入11月份了，要求年底县级的到位，恐怕也难。从以上的分析得出，政令不畅的“堰塞湖”现象就出在省这一级了。那么为什么“堰塞湖”的现象会出现在省这一级呢？一是事权和人、财权相分

5、离的双层领导机制，是导致政令不畅的“堰塞湖”现象的体制原因1998年国务院机构改革屮，工商、质检、食药等政府职能部门应时代要求，实行了省以下垂直管理的领导体制。按照这个体制：国务院直属机构对其以下的系统内的部门只有事权，即布置安排系统内部的以系统工作性质为特点工作，而人事、财权即由省级政府管辖；省级部门以下的系统各级机构则是由省级机构按照垂直管理的体制，在人、财、事权等方面集中统一管理，而市、县人民政府则没有这个权利。这样的体制是符合当时的具体情况的，在10多年的运行过程中，发挥了一定的积极作用。然而，随着时间的推移,其弊端也逐渐显

6、现出来。比如，食品安全、传销等问题都是地方政府最为头疼的人事，第一责任均是地方政府。而负责管理的是这些省以下的垂直管理部门，地方政府无法统一调度、安排工作、集中行动，推诿、扯皮再所难免。再如，这次机构改革，国务院及其直属部门行动了，而省级部门迟迟不能有所行动，也是由于这个原因造成的。国务院机构改革要求很迫切，而到了省级，则要打报告给省政府，省政府再组织相关部门研究改革方案。到下面调研一番，到外省去考察一番,然后，进行讨论，制订方案草案。对草案再进行讨论，再调研，再修改。如此，时间都浪费在方案的研究上了。地方改革不能按照时间表如期进行

7、，造成下级部门无所适从。刚开始，大家还都关心此事，时间一久，基层等靠思想表现出来了，工作没精神，上班磨洋工，出勤不出力的现象比比皆是。二是地方各部门确实存在着人力不足的问题，这是导致政令不畅的“垠塞湖”现象的客观原因自1998年机构改革后的10多年来，地方各级行政职能部门人员老化现象十分严重。这是因为10多年來，各单位几乎就没有招录新人，年龄断档现象突出。部分到龄人员陆续退休回家，新鲜血液补充不上，造成地方各级部门工作人员的平均龄都在45岁左右。不仅如此，基层缺员现象更为突出：在调查屮，河南省工商系统的基层工商所平均工作人员不超6人

8、，而每个工商所的实际管辖面积大多在三个乡镇之上，辖区市场主体数量也在儿白个至上千个不等。更有甚者，有些基层工商所仅二三个人，也要管辖二三个乡镇，管理难度之大可想而知。质检部门大抵也是如此。然而，按照国务院食品药品管理局的改革方案要求，