我国基层法治政府的建构及其可行性路径探析

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1、我国基层法治政府的建构及其可行性路径探析2010年第20期总第274期前沿ForwardPositionNo•202010SumNo•274我国基层法治政府的建构及其可行性路径探析吴庆悦胡莎莎(四川大学公共管理学院，四川成都610064)［摘要］全面推进依法行政、建设法治政府，是建设社会主义法治国家的重要举措。构建法治政府需要立足于基层，从基层政府做起。虽然我国社会转型期的社会矛盾和利益冲突导致我国基层法治政府建构出现困境，但是仍然可以从我国的现实情况出发,探索中国特色的基层法治政府治理模式。［关键词］基层政府；法治政府；路径［中图分类号1D927［文献标识码］A［文章编号］1009-826

2、7(2010)20-0078-03［作者简介］吴庆悦(1986-),男，广西南宁人，硕士，四川大学公共管理学院,研究方向为地方政府治理;胡莎莎(1986-)，女，四川遂宁人,硕士，四川大学公共管理学院行政管理专业，研究方向为公共政策与地方政府治理。基层政府是连接国家与人民的纽带，是体现人民政府形象的窗口，是社会转型期各种矛盾的交汇点，因此也是法治政府建设的关键所在。在我国社会转型时期，各种利益冲突和社会矛盾日趋尖锐，社会转型的阵痛严重影响了我国基层政府的有效运转。近年来rtr于社会转型而导致的基层政府行政行为违法、行政执法低效的事实表明基层政府角色定位不明确,有些公务员法治意识淡薄，行政立法

3、、行政执法不规范，行政监督不健全，从而导致我国基层法治政府建构出现困境。本文从法治政府的理论出发，详细阐述我国社会转型期基层法治政府建设存在的现实困境和突出矛盾，进而积极探索我国基层法治政府建构的理性路径。一、法治政府内涵的界定法治政府的理念可追溯到占希腊亚里丄多德在批评继承柏拉图人治思想的基础上发展而來的“法治政府优于人治政府”的思想，“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰恰正是全没有感情的;人类的木性便是谁都难免有感情的”。：1]166而“法律训练执法者根据法意解释并应用一切条例，对于法律所没有周详的地方,让执法者遵从法律的原有精神，公正地加以处理和裁决”[l]

4、171o随后近代学者们都对法治政府的内涵进行了深入探讨，然而却缺乏普遍共识。有学者认为“是对学界多年鼓与呼的有限政府、有效政府、诚信政府、信用政府、理性政府、责任政府等诸多命题的一次较为科学、完整而成功的统涉与整合”[2]。有的学者认同，“法治政府就是按照法治原则运作的政府,就是把自身权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事的政府”[3]。有的学者阐述，“法治政府是依法而治的政府，法治政府是以人为本的人权政府,法治政府是内外协调的和谐政府”[4]o有学者认为：“在宪政精神规引下，法治政府主要蕴涵着宪法至上，遵守宪法，实施宪法，捍卫宪法;法治政府最核心的界定是政府需要受宪法和法律的限制。”[

5、5]从法治精神出发，我们认为法治政府是在宪法和法律规范了公共权利后,权利在人和人Z间得到合理配置的一种政府治理模式，它的本质在于民主与法治相结合，核心在于法律的至高无上,政府及其工作人员要受到宪法和法律的约束，“治国者先受制于法”。基层政府作为我国行政的第一级,承担着管理地方事务的重要职责，是国家法律法规和政策的最终执行者。据统计，我国有1735个县级政府、48000多个乡（镇）政府。因此基层政府的行政行为，直接关系着国家法律法规和政策的贯彻落实，直接影响着广大人民群众的切身利益。二、基层法治政府建设的困境从理论和现实的角度出发，我国建设基层法治政府有着理论支撑和政策优势,基层法治政府建设在

6、实践方面也取得了一定的成果。但是由于基层政府内外部各方面因素的制约，基层法治政府的建设仍然面临一些困境。第一，基层政府的“经济人”角色阻碍基层法治政府的建设。政府及其成员和企业家一样，也在追求利益的最大化，带有明显的“经济人”本性。当政府在做出一项行为吋，他们往往倾向于釆取那些能给自己带来丰厚利益的行为而违背公共利益，甚至于不惜违背宪法精神，正如奥斯特罗姆指出：“在每一个群•78•体中，都有不顾道德规范，有可能采取机会主义行为的人,也都存在这样的情况，其潜在的收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全清除机会主义行为”：6]61。地方保护主义的存在以及机构臃肿、

7、人浮于事的状况导致基层政府在实施行政行为时就更有可能忽视了公共利益而谋取自身利益。例如，就现行的分税制看，受利益最大化的驱使,基层政府通常会极力追求小集团利益和私人利益，费挤税、乱收费随之出现。第二，基层政府工作人员法律意识和行政法治观念淡薄制约基层法治政府的构建。改革开放以来，随着我国民主法治建设的不断深入，基层公务员的法律意识和法治观念已经有了很大的提高。就公务员对法治和法制的认知状况而言，有相关的调查显