城乡建设用地增减挂钩的利弊分析

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1、土地研究国国土资源情报土资源情报*城乡建设用地增减挂钩的利弊分析李旺君王雷（南京农业大学公共管理学院土地资源管理系，江苏，210095）摘要：本文剖析了城乡建设用地增减挂钩政策的内涵、操作方法，阐述了政策的目的和意义，通过分析挂钩政策的优势及其存在的问题和隐患，提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象发生。关键词：增减挂钩利弊城乡建设用地为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的土地整理工作目标。理的决定》(国发[2004

2、]28号，以下简称《决定》)，推进土2.增减挂钩的操作方法地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用[2005]207号，以下简称《意见》)以及《关于天津等五省地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积[1]（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居

3、民点和城一批试点的批复》（国土资[2006]269号，以下简称《批镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指复》），并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试标再归还，是一个动态的过程。点工作。挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地本文对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目深层分析，研究政策在实施过程中的利弊，试图让政区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内策明晰化，为其在具体实施工作中的把握提供参考。建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地

4、规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转一、城乡建设用地增减挂钩政策的指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农基本认识村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设[2]用地总量不增加、耕地面积不减少。1.增减挂钩内涵3.增减挂钩政策的深层分析城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍地块（即建

5、新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系*基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目（06SJD790030）收稿日期：2008-12-1第一作者简介:李旺君(1982-),男,硕士研究生,主要从事土地利用规划研究。lwjcug@126.com。342009年第4期国国土资源情报土资源情报土

6、地研究了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农化进程中的问题。村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指2.有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设标的落点。通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施[3]活与生产环境提出了更高的要求。及农

7、村环境卫生整治还改善了居民的居住条件。同时农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。地整理的空间主要在居民点用地。3

8、.优化土地结构，提高土地利用集约度农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱，村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项[4]压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄目走，满足项目用地的要求