（论文）中央地方财力之争(上)

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1、中央地方财力Z争(上)人没有血液就会毙命，政府没有岁入就无法生存。政府无论耍干什么事就必须有适当财力支撑。在这个意义上，汲取财政资源的能力是国家能力(StateCapacity)的基石。任何政府都懂得，掌握的财源越多，统治起來便越得心应手。因此，对政府而言，它总希望受口已支配的财源多多宜善。但是，岁入不可能无限制地扩大。政府想尽量扩大岁入，而现实中存在诸多限制政府汲取财政资源能力的因素。玛格丽.莱维(MargaretLevi)认为在非共产党国家，限制政府汲取财政资源能力的因索概括起來有三：“政府的讨价还价能力"(relat1vebarga1

2、ningpower),"交易费用"(transactioncost),和"贴现率''(discountrates)o总Z,来自社会的总种压力是限制政府汲取财政资源能力的主要原因。［1］在共产党国家，有组织的独立社会势力基本上不存在。政府无须为了财经政策与什么人去讨价还价。既然无须讨价还价，它因此不会为财政政策的制定和执行付什么“交易费用豊这样，限制政府汲取财政资源能力的因索似乎只剩下了一条，即“贴现率”。说到底，政府为了顾及未來财政收入不能涸泽而渔。在多人程度上，政府打算为了未来利益牺牲眼丽利益，这便是莱维所谓“贴现率”的含义。理智的政策制

3、定者会尽量汲取财政资源直至一个现实的极限，超过这个极限的进一步汲取会危及未来收入。［2］这样说来，是不是共产党国家就不存在围绕财政资源汲取及分配的政治斗争了呢？当然不是。不错，国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了；但国家机器内部各分支Z间，尤其是中央政府与地方政府(省及省以下)Z间围绕财力分配的政治斗争从未间歇过。在共产党国家集权式的财政体制下，地方政府具有双重“人格S—方面，它是“收税人"，在自己的辖区内向纳税者(主要是国营企业或集体企业)征税；另一方面，它是“纳税人”，耍将本地征得的税款按一定比例交给中央政府。作为“收税人”，地

4、方政府象中央政府一•样希望汲取尽可能多的税收；但是作为“纳税人"，它会想方设法扩大辭在口己口袋里的那一份。中央想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情，地方则希望尽量缩小对屮央财政的贡献以发展地方木地利益，这就是屮央一地方用绕财源分配展开政治斗争的根本原因。这样，在共产党国家，屮央政府汲取财政资源的能力主要受制于它少地方政府的讨价还价能力，以及它在选择控制地方政府种种方式时对其成本与收益的计算。本章将追溯中国中央一地方财政关系在过去四I•几年变化的轨迹。其重点是屮央、地方在财政领域力量分配的格局。我们将讨论屮央政府对财源的控制能力如何

5、逐渐衰退，中国政府如何从一个“强政府”(Strangstate)演变成一个"弱政府”(weakstate)o◎“强政府”时期中共政权在五I•年代初期是十分强盛的。一方面，历经了数I•年的战争与革命，整个社会结构遭到了毁灭性破坏，没有一个社会集团能和从血与火中走出的新政权抗衡。另一方血，国家机器内部各分支才现雏型，还來不及形成自己独立的政策取向。一•九五零年三月，屮央政府一举统一了全国的财政经济管理。统-的范围之广，速度之快，在屮国历史上是绝无仅有的。本来在根据地吋期，各解放区的财政经济是分散经营的。各有各的货币，各冇各的预算收支，各冇各的管

6、理经管方式。现在，全国财政收支管理，全国物资管理,全国现金管理全部都置于中央政府的统一领导之下。集屮财政收入是统一财政丁作的重点。除了极少数经中央政府特准的小额地方税以外，-•切税收要上缴中央财政。至于财政支出，除乡(村)及城市市政建设附加收入和乡村镇小学、城市小学及县简易师范经费支出外，其它支出均由屮央政府统一安排。当时，国民经济百废待兴，政府国库空匮，屮央集屮财力，统一计划使用冇利于最大限度地利用冇限财力，分别轻重缓急，将资金用在恢覆国民经济的重点项目上。第一个五年计划期间(1953—1957),中央集权的计划管理体制逐步巩固并得以发展

7、，国家汲収财政资源的能力也随之大大增强。这期间，国家预算收入,无论就具绝对数额或具占国民牛产总值的比例而言，都迅速成长。一九五二年，国家预算收入只占国民生产总值的22%,到一九五七年已增至29%。［3］预算收入中，中央收入占主导地位。整个“一五"期间，中央收入相当于全部预算收入的80%左右，而省、县两级收入加起來也不过占全部预算收入的20%。预算支出的情?也-•样由中央政府唱主角：75%的支出由中央?定，只有25%左右的支出由二十几个省和两千多个县支配。［4］五十年代的变化标志?政府在中国社会经济发展过程屮所扮演的角色与一九四九年以前相比已

8、不可用道里计。据拉迪（Lardy）教授估计，十九世纪末，清朝中央政府的财政收入至多只占当时国民生产总值的百分Z—至百分Z二。一九二八年后，虽经种种努力，民国中央政府的税收也不过相