改革开放30年来的广东乡镇体制变革

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1、改革开放30年来的广东乡镇体制变革摘要：改革开放30年來，广东乡镇体制在职能上经历过三次变革。从上世纪80年代初的社改乡，到90年代汲取模式的形成，再到本世纪初由汲取到供给式的体制转型，广东乡镇体制逐渐趋于理顺，为新农村建设提供了制度保证。关键词：改革开放;广东乡镇;职能休制一、适应改革开放需要的乡镇重建（1978^1986年）山于人民公社“大包干”制度对生产力的严重制约，从1978年12月安徽风阳小岗村分U1到户开始，全国各地农村逐渐出现各种新型分配方式与组织，对人民公社的突破势不可扌当。为保证农

2、村社会稳定，促进农业牛产转型，推进农村改革开放，中央决定废除人民公社，重新建立乡镇政府组织。1982年12月，五届全国人人五次会议通过新宪法，第95条规定在“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。”根据中央指示，1983年，广东省以原人民公社所属区域设区，生产大队建乡，改1892个农村人民公社为1836个区公所，26583个生产大队为19955个乡人民政府（小乡）和37

3、0个镇人民政府。公社改区、大队改乡后，乡、镇行政区划很小，而且乡长、副乡长多为不脱产的干部，不利丁•基层政权建设。因此，1986年，中共广东省委和省人民政府发出《关于撤区建乡镇完善农村基层政权建设的通知》，规定撤销管理区，以原管理区为基础设立乡、镇，将全省1767个区公所改设1456个镇人民政府和483个乡人民政府（内民族乡12个），其屮，广州市郊、珠江三介洲、潮汕平原等商品经济比较发达的农村设立镇人民政府，19095个乡（小乡）改为23163个村委会。社改乡完成后，乡镇成为五级政府机构——中央、省

4、、市（地级）、县（市）、乡（镇）——中的最基层-•级政府。此次乡镇重建的体制设计提出了三大职能日标：一是管理农村社会。管理的基本原则，按1982年宪法规定，是执行木级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;管理主要任务，按《中华人民共和国地方各级人民代表人会和地方各级人民政府组织法》规定，是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。二是征收粮税。土地由公社集体经营变为个体农户经营后，乡镇变为征收粮税的责任者。为此，各乡镇成立了财政机构，完善了出纳与

5、预算程序。三是服务农业发展。根据形势需要，将人民公社时期党委领导下的农林水机电管理服务站、生产资料供应站、人民卫生防疫站、人民邮电服务站等，整合为以“七站八所”为主的爭业站所。这些事业站所的发展方向是形成一套技术、管理、流通、金融的体系，服务丁•农村多种经济形式和商品牛产发展。按照这三大职能设计，至上世纪80年中叶，广东各乡镇逐渐接替人民公社开始对农村社会实施管理及服务工作，并对确保国家各项政策落实，促进农村改革开放起步和稳定转型做出了重人贡献。然而，由于问题的复杂性，一些深层的体制性矛盾也开始有所

6、显现。如“条块分割”（即对乡镇事业站所实施县、镇（乡）共管，部分由县分屈，部分由乡镇直管）等问题随着改革开放的深入口愈突显。二、汲取模式下的乡镇体制治理（1986^1998年）1988年，全国多数省份开始实行村民口治，乡镇政权组织也开始市管理向服务职能转型。广东是改革开放的前沿阵地,为保证工业持续发展，依然维持着镇领导村和乡领导村的体制。①1989年以后，广东在各地（广州、深圳、珠海三市除外）乡镇与村委Z间重设管理区办事处，进一步加强对农村的控制，管理式风格更加浓厚。通过对基层财权与事权的集中，广东

7、在经济发展上得以广泛组织人力、物力，快速上项目、出成果;在社会管理上得以直管到底，右效解决各种纠纷矛盾。应该说，这一体制“对农村工业化和城市化的启动发展发挥了一定的促进作用。”但是，rtl于口上而下的管理、汲取色彩过于浓厚，广东此阶段乡镇体制H益暴露出许多深层问题。一是“条块分割”。“条块分割”是上级政府最人化控制乡镇，并汲取农村资源的有效方式，但这一方式严重肢解了乡镇的职权，使乡镇政府的“权、能、禾『’不相统一，难以有效管理本区域政治、经济、文化各项事物。二是政府趋利化。为刺激乡镇完成收粮纳税的任

8、务，广东对各乡镇实施财政包干制度。在此制度下，各乡镇可以按完成税收的比例依法提成。此做法的一个最明显的负而灰杲，是乡镇政府的权利日益扩张、利益自我木体意识逐渐加强，赢利化趋向日趋明显。三是机构膨胀。80年代中到90年代初，乡镇权力机关市原来的“两套班子”扩大为“五套班子”、“六套班子”；各种名目的部门科室不断扩张;在编干部和编外人员增长迅速，超过35%。乡镇政府为解决“养人”、“养事”负担，大肆增税、摊派，令祥众难以承负。四是重经济，轻社会。出于利益或“政绩”需要，广