基层政府惠农政策执行力研究

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1、基层政府惠农政策执行力研究胡晶珠郑晓坚摘要：基层政府作为新农村建设的主导者，其执行力不足的问题已经成为制约我国新农村建设各项政策，尤其是惠农政策目标有效实现的巨人障碍。从作为政策执行主体的基层政府的角度分析了农村基层政府执行力不足的主客观因素，并针对当前存在的问题提出相应的对策和建议，寻求优化基层政府惠农政策执行力的合理思路。关键词：棊层政府；惠农；执行力继上世纪80年代以來，“三农订可题再度成为中央一号文件的核心议题，自2003以来，“三农”问题更是政府工作的重屮之重，相继出台了9个关于“三农”问题的中央一号文件。木文认为“三农”问题最主要的还是农民问题，因为无论

2、是农村还是农业发展，都需要农民，都在一定程度上表现为农民的牛•产和生活，农民才是农业生产和农村发展的主体。为此屮央也出台了一系列旨在减轻农民负扣.，增加农民收入，提高农民素质的惠农政策，以保障农民共亨经济社会发展的成果。然而，与中央政府高度巫视相反的是，近几年来，来自于农民的群体性事件却不断的增多，很多的矛盾有进一步激化的趋势，严重影响了政策的有效执行，不仅损害了广大农民的利益，还损害了政府形象，对干群关系造成了不少负面的影响。为此，木文就基层政府惠农政策的执行力问题进行研究。在这里，我们暂且不讨论中央所出台的一系列惠农政策的合理性，把研究的重点落在棊层政府对政策的

3、执行力上。政府执行力是党的执政能力的重要内容和具体体现，也是政府工作的生命力。基层政府的政策执行力指的是基层组织包括村委会、乡镇政府等机构在准确理解政策「I标的基础上，通过对各种政策资源的集屮调控和使用，有效地执行公共政策的能力和效力，即执行政策以达到预期目标的实际能力。[1]一、基层政府政策执行力弱化的儿种表现（一）替换式执行所谓的替换式执行就是指基层政府在执行“三农"政策的过程中“偷梁换柱”。政策执行者出于某种动机，主观地歪曲了政策的精神，使得政策的执行表面上看与原政策相差无儿,而实际上却同原政策的要求和F1标相并其远，其至是背道而驰。替换式执行的影响极其恶劣，

4、这样的“表而工程”实际上是欺上瞒下的行为，对上不利于上级政府机关对下属机关的监督和正确引导，对下造成与民争利，侵犯农民的利益，造成干群关系紧张的局面,这样不仅破坏了政府的形象，也不利于屮央“三农''政策的具体落实。（二）敷衍式执行敷衍式执行也叫象征性执行，表现为政策执行不在政策执行过程屮敷衍塞责，只做表面文章和形象包装，而不采取积极的可操作性的措施，忽视了深层次问题的解决，对政策的监督机制也是“上有政策下有对策覽敷衍式执行主要表现在一些工作难度大，政策收益小或者见效慢的“三农”政策上，比如农民技能培训政策，设立培训机构的成本高，组织农民工进行培训的难度大，而农民的技

5、能培训也不是短时间可以解决的问题，收效慢,诸如此类政策执行者就容易釆取对上敷衍对下摘塞的做法，从而使得“三农”政策未能真正的落到实处。（三）附加式执行所谓的附加式执行实际上就是指政策执行者在执行屮央“三农"政策时，伴随出台的“土政策”，另立一套，自行其是，在原有政策的基础上加入执行者的个人意识，以谋取私利，使政策的调控对象、范围、目标和力度超出了政策原來的要求，进而导致政策执行失真。以笔者2011年在Y镇Y村的调研为例，该村在2011年初出台了一项政策:“凡在2010年度未完成交款任务的农民，取消2011年粮食直补和一切政策性的补贴，将扣除的资金重奖已交款的农户；凡

6、未完成交款任务的新老低保户的优抚待遇和原村老I：部的退休费一律取消；在税费改革后一直未完成交款任务的农丿、*,在2011年的面积调整屮，取消分田资格；凡在村财务账面有欠款的农户，不能参与本村的企业、池塘、农R1、林权、建房和招标承包。”虽然国家财政对粮食直补以及大部分政策性补贴是釆用一（折）卡通直补形式，但仍然允许部分由于条件限制的地区采取现金发放补贴的形式，这就使得像Y镇Y村这样的附加式执行有机可乘，导致政策执行过程屮农民的利益受到侵犯，公平性也大大降低，原来给民于利的政策在具体落实中“变了味道J二、基层政府政策执行力弱化的原因分析（一）政绩考核思维下的利益博弈按

7、照经济人假定理论，政府人员同样是经济人，都存在着一种作为经济人的口利倾向,都会遵循经济人规则，从自身条件和利益岀发，决定对政府政策的执行方式。［2］我国地方政府的干部考核制度主要考察以下两方面，一是干部考核的GDP导向，二是干部考核群众的参与度。基层政府的GDP偏好作川下，往往以经济发展速度作为政府绩效考核的主要指标，对于棊层政府来说，只要一项政策有利于本地区的GDP增长，即使付出某些代价也有足够的动力积极贯彻执行；而当一项政策不利于本地区的GDP增长，哪怕该项政策对丁经济社会协调发展的意义巫大，该政府也可能缺乏贯彻实施的足够动力。下面我们就上文提到的农民技能培