两规合一冲突检测体系与检测方法研究

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1、“两规合一”冲突检测体系与检测方法研究孙保磊摘要：城市化进程的加快凸显了城市规划与土地规划“一攻一守”之间的矛盾，“两规合一”逐步成为管理者与规划编制人员研究的热门问题。本文对“两规合一”时冲突检测体系与方法进行了研究，发现该方法可以定量地发现“两规”用地空间布局的不一致性，从而在规划修编时修正这些问题，减少“两规”用地规模匹配误差，为“两规合一”充分融合提供参考。关键字：“两规合一”；冲突检测；冲突检测体系；冲突检测方法1.引言中国正处于城市化过程的快速发展时期。借2008年上海市政府新一轮机构改革的契机[4]并结合规划管理中发现的问题，上海市

2、于2009年完成了“两规合一”编制工作。深圳在《深圳市城市总体规划(2010－2020)》规划编制中，把城市规划和土地利用总体规划作为一个整体，探索了“两规合一”。武汉市自2010年开始，在规划体系融合、现状信息合一、核心内容协调和管理体制合一方面进行探索和改革，主要目标是发挥国土与规划合一的综合[5]管理优势，推动“两规合一”，促进城乡建设协调发展。在全国的大城市中，规划与国土归属同一个行政部门管理的城市基本上都完成了“两规合一”的编制工作。天津市滨海新区在《滨海新区城市总体规划修编（2013-2020）》中也考虑到了“两规合一”的问题。本文就

3、以天津市滨海新区为例，对“两规合一”中空间布局冲突问题进行研究。2.“两规合一”问题的根源2009年，国土资源部制定了《土地规划分类》，该用地分类标准采用了三级分类体系，并有以下几个特点：1）强调分类的延续性；2）强调对农用地特别是耕地的保护；3）强调对城乡用地的控制。2012年12月，住房和城乡建设部发布了《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)。该用地分类标准有以下特点：1）强调与土地利用现状分类的衔接；2）体现城乡统筹的原则，实现空间上的全覆盖；3）优化了城市建设用地指标统计标准。由此，可以看出两个用地分类标准出发点和

4、侧重点不同，城乡规划侧重城镇，土地规划偏重村镇。城乡规划的重点在于对城镇规划区范围内的建设用地进行合理的功能分区和指标控制，促进城镇经济的发展，创造和谐的人居环境。土地规划的重点在于城乡建设用地总量[2]的控制，以确保严格的耕地保护政策。这就导致部分地类在定义和内涵上存在交叉，从而[1]无法建立完全的对应关系。在规划管理上，城乡规划管理偏重对用地功能与布局的引导与调控，以项目选址与建设强度控制为主要管理手段；土地管理则偏重对耕地的保护和建设用地总量的调控，以新增建[5]设用地与新增建设用地占用耕地规模的管控为主要管理手段。由此，在两个分类标准指导

5、下和不同侧重的管理下，编制过程中，城乡规划和土地规划存在矛盾的原因有以下几个方面：1）指导思想方面：城市规划更加强调前瞻性和未来需求，保障城市未来发展和空间拓展，注重城市内部空间结构的优化和外部扩张；而土地利用规划则更加强调现势性和当前实际，强调保护土地资源、耕地资源等。2）工作方法上：城市规划往往更加强调由远及近，较注重于“终极蓝图式”规划再反馈至近期建设安排，具有“主动性”的特征；而土地利用规划往往强调由近及远，具有“反规划”和“被动性”的基本特征和实际需求。3）工作重点上：城市规划立足于空间布局结构合理、建设用地统筹安排和空间发展有序优化，

6、属“立体式”规划，而土地利用规划则立足于基本农田保护任务落实、耕地保有量任务分解以及各种地类结构的优化，关注于土地利用变更和流量、流向。4）规划总量上：城市规划确定的城市建设用地规模“自下而上”叠加往往偏大；而土地利用规划在规划总量上强调“自上而下”分解，规模控制比较严格。5）用地布局方面：城市规划更加讲究布局结构的合理和优化，讲求资源配置的有效利用和公共设施的设置均衡，注重统筹安排和系统综合；而土地利用规划更加强调土地流向、[3]资源保护和政策导向。近年来，城市化进程的加快凸显了城市规划与土地规划“一攻一守”之间的矛盾，“两规合一”逐步成为管理

7、者与规划编制人员研究的热门问题。3.“两规合一”冲突检测的目的和意义“两规合一”的目的是为了解决两个不同的分类标准体系下用地规模和用地空间布局的一致性。但在“两规合一”的过程中会发现城市规划和土地利用规划不仅存在城乡用地分类与土地规划分类两个标准对接的问题，还存在空间上用地冲突等问题。在城乡用地分类与土地规划分类对接完成的情况下，“两规合一”冲突检测可以发现城市规划和土地利用规划中存在的空间用地布局上的矛盾，以便在规划编制中解决用地空间布局的不一致的问题，达到“两规合一”的有机融合。4.“两规合一”冲突检测技术路线[1][3][5][6][7]本

8、研究是建立在城乡用地分类与土地规划分类对接完成的基础上。在不同分类标准体系下“两规”的用地规模要达到百分之百匹配是不可能的。但是在规划修