基层治理的若干法律问题研究

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1、基层治理的若干法律问题研究摘要：基层是广大民众集中居住和生产、生活的场所，也是各种矛盾、利益易于产生碰撞、摩擦和冲突的地方，因此，创新社会治理体制、改进社会治理方式的关键在于基层治理体制和机制的改革创新。改革开放以来，我国基层治理的法律规制建设已经取得相当成绩，一些主要的治理参与主体的组织与职责权限已经有法可循。但是，从整体上看，当前基层治理的法制建设还是相当不足，离《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求和善治理念的差距还很大。本文对此进行了一些理论剖析，并且提出了关于改革和完善相关法律体系建设的意见和建议。关键词：基层

2、治理；体系建设；法律保障屮共屮央总书记习近平强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这说明，改革已经从“摸着石头过河”的初期阶段进入到深水区，需要法律为改革保驾护航，同时也说明，中国的执政党通过对30多年改革经验的总结，己经深刻认识到法治对于改革与发展的重要作用，决心在全面深化经济体制改革的同时，进一步推进社会主义法治国家建设，促进经济社会健康有序发展。随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，社会各种矛盾增加

3、，不同群体、不同阶层之间的利益诉求也会产生碰撞和冲突，这些都需要完善和创新社会治理体系和机制。而在社会治理体系创新中，基层治理是最关键的环节，只有基层达到善治，整个社会才可能有和谐的基础。改革开放以来，学界与实务部门都非常关注基层社会治理的问题，运用各种方式推动城乡基层治理体系建设。但是，从整体上看，这项改革进展仍然十分缓慢，问题较多。究其原因，主要是相关法制建设较为滞后，使该项改革无法在法治引领下系统推进。在学习了习总书记的讲话精神后受到启发，拟就这一问题作一粗浅的探讨。一、基层治理的内涵及英基本要素“治理”作为一个政治理论术语，最

4、早见于1989年世界银行关于非洲的报告中。上个世纪90年代，“治理”理论开始兴起，但是对其内涵的界定却五花八门，莫衷一是。英国学者格里?斯托克(GorryStoker)于1998年对当时流行的各种治理概念作出理论梳理，就整理出五种不同的理论阐释。不过，一般认为全球治理委员会关于治理的表述最具代表性和权威性。按照其对治理的阐释，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采収联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机

5、构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予英权力。”也就是说，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。新世纪以来，治理理论受到更为广泛的关注和讨论，并且引申发展了一种被称为“善治”的理论。所谓“善治”(goodgovernance),是将治理理论与社会公共管理理论结合在一起，强调在社会管理中多元主体的参与和合作，在政府与公民共同参与的新型的管理方式与管理机制的共同作用过程中实现社会公共利益最大化。善治理论在中国得到高度关注和肯定。中共十八届三中全会所作的《关于全面深化改革若干重大问

6、题的决定》（以下简称《决定》）提出，全面深化改革的总冃标是完善和发展屮国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》将“创新社会治理体制”作为全面深化改革的一个重要内容，提出要“改进社会治理方式”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动实际上就是以善治理论引领社会管理体制改革与创新，推动社会和谐发展。就社会整体而言，基层是广大民众集中居住和牛产、牛活的场所，也是各种矛盾、利益易于产生碰撞、摩擦和冲突的地方，因此，创新社会治理体制、改进社会治

7、理方式的关键在于基层治理体制和机制的改革创新。改革基层治理体系，首先应该明确基层治理的基本要素冇哪些，才可能有针对性地进行改革和创新。尽管基层治理涉及要素较多，但是最基本的要素可以概括为主体、权责、运转、保障等四个方面。基层治理的主体，就是参与治理的组织或个人。按照《决定》的治理体系设想和善治理论，基层治理的主体应当包括基层政权组织、基层自治组织、区域内的各种企事业单位、以及其他各种社会组织和公民。当前我国实行的是城乡二元管理体制，在城市，基层政权是指不设区的市和设区市的区一级政府。但是，城市的基层政府普遍设置了其派出机关一一街道办事

8、处，由于直接开展群众工作的大多是在街道办事处，因而基层治理主体中政府组织方面，往往认为应该是街道办事处；在农村，基层政权则指的是乡镇一级政府。基层自治组织也是城乡分治，在城市是居民委员会，在农村则称为村民委员会。基层治理