浅论分开与综合：社区体制改革的基本向度——基于深圳盐田社区体制改革的实证分析

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1、浅论分开与综合：社区体制改革的基本向度基于深圳盐田社区体制改革的实证分析（作者：卢爱国发表时间：2014年“月）论文关键词：社区体制；分开；综合论文摘要r政府包办”和“条条管理”是中国城市基层社会管理和公共服务体制的基本特征，也是社区体制改革的逻辑原点。社区体制改革的目标模式是建立多元合作治理网络，但合作的前提是合理分工。社区体制改革的基本向度是社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务相互分开，社区行政管理和社区公共服务综合化。一、问题提出随着市场经济的发展和单位体制逐步解体，城市基层社会出现管理“真空”，社区成为

2、多种利益主体特别是弱势群体博弈的主要场域。借鉴国际经验，社会建设一大途径是社区建设，社区建设必须先建社区进行社区体制改革。社区体制改革的核心是调整政府与社区的关系，赋予社区组织和公民参与社区公共事务管理的权利。我国政府与社区分权改革缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。江汉区改革最大特点是强调“垂直整合”，即重点理顺区街政府部门与社区居委会的关系，采取“条专到底”的方式，区政府职能部门通过“五个到社区”U!（工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区）独自承担本部门事务江汉区的

3、改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有—定的资源和权力。“垂直整合”的社区体制改革经验产生了较大的扩展效应。各城市部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将管理边界下沉社区，将管理触角延伸到社区，出现排他性的各自为政的管理链条，如市城管（执法）局一—区城管（执法）局一一街道执法中队一一城管协管员——社区居委会，市公安局——区公安分局——街道派出所——社区民警——安保队员——社区居委会等等。同时，政府部门通过行政目标层级分解，控制社区居委会的人事权和财权将居委会吸纳其中，成功实现国家对社

4、会的“行政吸纳：政府部门垂直整合产生三大问题：一是社区居委会全能化，既履行社区公共服务供给职能，又履行行政代理职能，还履行公民权利代言职能；二是相同（相近）事务分散，不同的事务混合,不同政府部门和社区工作者根据“条条管理”原则履行社区行政管理职能、社区公共服务职能，导致机构重叠、职能交叉、权责模糊、相互扯皮、重复劳动；三是社区公共产品供需失衡，无论是社区低层次的生存需求（社区就业与社会保障、社区公共环境）、安全需求（社区公共安全），还是中等层次的社区交往需求，亦或是高层次的社区参与需求都没有得到满足。因而，亟需深化社区体制改革，

5、探寻垂直整合模式的替代者。笔者认为，社区体制改革的基本向度是分开和综合，即将政府的社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务相互分开，采用“大部制”理念推行社区行政管理和社区公共服务的综合化。分开是基础，综合是关纟二、理论阐释1・分开中国社区体制改革的目标模式是建立政府资源与社会资源整合，行政机制、准市场机制与自治机制互动，政府功能与社会功能互补的社区治理模式。从中国行政一体化的历史传统出发，社区体制改革的关键是将社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的主体、客体和运行机制实行彻底分离。第一，社区行政管理与社区自治

6、管理分开。所谓社区行政管理是指特定的执法主体和法定的行政主管部门依据宪法和国家有关法律，以社区为单元，采取行政机制组织和管理社区行政事务。所谓社区自治事务是指社区自治组织（社区居委会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会等），依据宪法和国家有关法律独立自主的组织和管理本社区内公共事务。社区行政管理的主体是政府组织，客体是社区行政事务（决策、筹资、监管、纠错等），运行机制主要是行政机制；社区自治管理的主体是社区自治组织，客体是社区自治事务，运行机制主要是自治机制（自我教育、自我管理、自我服务、自我监i（作者：卢爱国发表时间：201

7、4年“月）社区行政管理与社区自治管理分开背后的价值理念是"国家、市场与社区的适度分离：社区自治的必要性在于弥补国家失灵和市场失灵。市场行为的内在逻辑是追求利益的最大化，市场在提供公共产品和社区公共事务管理领域会岀现“失灵”或"不作为：政府行为的内在逻辑是从大多数人的共同性需求出发，提供同质性或普遍性产品，很难对社区居民多样性和差异性做出及时的、恰当的反映。，社区组织的行动逻辑是根据社区居民不同群体或不同个体的具体要求，分别提供不同的产品。国家、市场、社区不同的运行逻辑要求将社区行政管理与社区自治管理（市场自主管理）分开，培育社区

8、组织，改变目前社区居委会功能过大的困境，回归社区居委会自治性质。第二，社区行政管理与社区公共服务分开。所谓社区公共服务是指社会中介组织依据宪法和国家有关法律，以社区为单元，采取准市场机制（引入市场机制，建构市场环境）提供的社区服务。社区行政管理与社区公共服务分开