税收征管法修订的意义

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1、［摘要］《税收征收管理法》的修订冃标是构建现代税收征纳制度，推动征纳双方从不平等的、单向的、对抗的管理关系转型为平等的、互动的、合作的治理关系。由此观之，《征求意见稿》取得了诸多可喜进展，但述应再进-•步。具休来说，一是要树立现代税收治理观念，彰显税收程序法控制权力、保护权利的公法价值，实现立法名称与宗旨的“去管理化”；二是要捉升税务机关的冇效治理与规范治理能力，以税收法定原则为核心，探求信息管税与隐私保护、征税效率与经济自由的平衡协调，实现对征税行为的程序控制;三是要加强和完善诚实推定权等纳税

2、人权利，在税务利息和滞纳金等方面淡化国库优位色彩，并进-•步改革复议前置与纳税前置制度。［关键词］《税收征收管理法》；纳税人权利；税收程序；税收治理［屮图分类号］D923［文献标识码］A［文章编号］1007-5801（2015）02-0042-09《税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）是一部通则性的税收程序法，直接影响着税务机关与纳税人的相互关系，特别是在我国《税法通则》暂吋缺位的情况下，它实际上扮演着“小通则”的角色，其重要性不言而喻［1］。我国现行的《税收征管法》施行至今已历14年①，

3、己经无法适应新形势下的新情况、新变化、新要求，与税收征纳实践存在较大脱节，其修订工作于2008年就被列入全国人大常委会立法规划，并于2013年再度被列为全国人大常委会五年（2013-2017年）立法规划“第一类项目”。2015年伊始，国务院法制办就《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）再次向社会公开征求意见。与2013年6月首次征求意见时的“小修”版本不同，本次《征求意见稿》采取了“大修”的思路，单从文本上看，就从现行法律的六章、94条大幅扩充到了十一章、139条。着

4、眼于此，本文拟从法理角度客观品评《征求意见稿》之得失，尝试廓清其中的若干重要问题，以期为修法提供可能的理论支撑和智力支持。-、对《征求意见稿》的总体评价修法，很大程度上就是在法律的应然与实然之间来冋观照。有了应然的目标设定，我们方能理性地臧否现实境况，并明晰未来的努力方向。要对《征求意见稿》进行评价，首先需要理清本次修法的目标所在。此次修法是在党的十八届三中、四中全会的两个《决定》和中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》的宏观部署下展开的，是新一轮财税体制改革的重要组成部分，其定位和意义远

5、非以往可比。也正因如此，修法思路才会在短短一年半之间从“小修”上升为“大修”。在这一框架下，财税制度改革的总体目标是建立起“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础，即“现代财政制度”[2]。具体到《税收征管法》修订而言，其目标就是耍构建现代税收征纳制度，边向税收治理现代化。这一修法目标，可以进一步分解为观念、制度、技术三个层次。具言之，一是要传变法律观念，实现从权力本位到权利本位、从“管理”到“治理”、从“治民Z法”到“治权Z法”的转型，从强调征税管理的对抗型征纳关系转变为重视纳税服务

6、的合作型征纳关系⑶;二是要革新法律制度，以保护纳税人权利和规范征税行为为两大主线，建立和完善以纳税申报为基础、以税务稽查为重点、以税务救济为保障的现代税收征纳程序;三是要提升法律技术，特别是要增强法律的可操作性，改变以往留待实施细则或规范性文件来细化的思维，能具体的内容尽量具体化，至少要在法律中直接规定基木的程序要求。按上述口标设定加以检视，《征求意见稿》确实是有着诸多可喜的进展，向着税收治理现代化边进了坚实的一步。首先，修改了立法宗旨，将原先的“加强税收征收管理，规范税收征收和缴纳行为”表述调

7、换位次，相对淡化了加强征管的色彩，体现了观念上的进步。在章节设计上，原先的“税务管理”一章取消，拆分为税务登记、凭证管理、信息披霜、申报纳税等四章，“去管理化”的思路亦得体现。其次，将之前实践屮形成的《纳税评估管理办法（试行）》（国税发[2005]43号）、《税务稽查工作规程》（国税发[2009]157号）等文件中的有益经验上升为法律,从加强纳税人权利保护、规范税收征管行为、建设信息管税机制、实现与相关法律的衔接四个方面着手改革税收征纳制度。最后，立法技术上亦冇改进，冇意识地增加了大量的定义性条

8、款，这在法律责任一章屮表现尤为明显。不过，客观地说，《征求意见稿》是一大进步，但述应再进一步。修法方向是止确的，但步了还应再大一点。目前的修订草案还保留着相当程度的“管理法”思维，带有一定的部门立法色彩。在很多情况下，仍然将税收收入最大化的国库利益作为屮心，没有跳出把征税机关和纳税人摆在利益对立面的“非合作I■専弈”⑷格局，诡未建立起税务机关与纳税人之间的合作与信任关系，征税权控制屮的程序正义和利益平衡等原则体现得尚不充分，对纳税人的权利保护范围和力度也都还不够到位。因此，未来还应在《征求意见稿