监察体制改革后的监察机关办案程序初探

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1、监察体制改革后的监察机关办案程序初探摘要：在国家监察体制改革和监察法起草中，监察机关办案程序以及与刑事诉讼程序的衔接，引人关注。对职务犯罪监察调查的性质、原则、程序以及与刑事诉讼的衔接等四个方面的研究表明：因监察调查对象包括职务违法和职务犯罪，不能统称为监察侦查，但其中对职务犯罪的调查具有侦查性质，应当遵循刑事诉讼法的规定，或者监察法作出与刑事诉讼法一致的规定；应当按照依法治国的要求，体现司法改革的成果。监察调查，应当确立罪刑法定原则、程序法治原则、人权保障原则、证据裁判原则和公正调查原则。根据党中央决策部署，2016年12月，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通

2、过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）；2017年6月，《监察法》（草案）提交全国人大常委会初次审议。目前草案虽未向社会公开征求意见，但各界对监察法起草、监察机关设立、监察权配置和规范的探讨却己颇为热烈，其中针对监察机关办案程序的研究也在逐步展开。木文拟对国家监察机关查处职务犯罪案件若干程序问题作初步的探讨，谈谈个人的看法和意见。一、职务犯罪监察调查的性质关于国家监察机关性质及其办案稈序，权威来源声称，国家监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监察权的专责机关。监察法区别于刑事诉讼法，监察机关行使

3、的调查权不同于刑事侦查权，监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。社会和学界对此高度关注，并存在不同声音，提出国家监察委应当适用刑事诉讼法的意见。为厘清二者之间的关系，笔者在此谨对侦查与调查的联系和区别作一简单的剖析。何谓“侦查”？我国刑事诉讼法第106条明确指tB：侦查'是指公安机关、人民检察院在办理案件过稈中，依照法律规定进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”可见，侦查木质上就是一种调查，是依照法律规定进行的专门调查工作。但侦查为何源于调查而乂高于调查、严于调查呢？究其原因，一是侦查专门针对刑事案件而言，以刑事案件为侦查对象

4、，通过侦查努力收集和固定证据，查明涉案犯罪嫌疑人和犯罪事实；二是侦查以国家强制力作后盾，由于侦查的对象是刑事犯罪，为保证侦查活动的顺利进行，侦查权的行使、侦查活动的开展，特别是强制性侦查行为的实施，以一定程度限制甚至剥夺公民依法享有的基本权利为代价。因此，为了规制侦查权的行使，保护公民个人合法权益，法律对侦查，包括侦查的主体、侦查的条件、侦查的行为、侦查的程序等均有明确的规定，严格的规范。第一，侦查权只能由法定的机关行使。刑事诉讼法第106条将侦查主体限定为公安机关和人民检察院。根据刑事诉讼法第4条和第290条之规定，针对特定案件行使侦查权的还有国家安全机关、军队保

5、卫部门和监狱。第二，侦查活动的开展有严格的条件。侦查始于立案，立案必须符合法定的条件，即审查后认为“有犯罪事实需要追究刑事责任”。立案是我国刑事诉讼法规定的法定程序，是刑事诉讼的开始。规定立案程序的日的是规范国家权力的行使，因为侦查一旦启动，后果十分严重，不能轻率发动。第三，每项侦查行为的开展都有法定的程序和要求。除针对人身自由的强制措施外，刑事诉讼法规定的侦查行为有：讯问犯罪嫌疑人，询问证人、被害人，勘验、检查，搜查，查封、扣押物证、书证，鉴定，通缉，2012年刑事诉讼法修改又增加了技术侦查措施。对于每一项侦查措施，刑事诉讼法都以专节加以规定，严格其适用条件和程序

6、。第四，为防止侦查权的滥用和异化，防止因侦查权不当行使给公民合法权益造成侵害，法律专门规定了人民检察院对侦查活动的法律监督，和遭受不法侦查活动侵害的被害人的权利救济。由此可见，侦查权由刑事诉讼法规范，由国家专门机关行使，针对刑事案件进行，必须遵守法定程序，因此已成为具有特定含义、明显区别于一般调查的刑事司法行为。在长期的司法实践中，尽管公安机关和人民检察院针对犯罪线索在审查判断其是否符合法定立案条件时，需要进行初步的和必要的调查活动，但只能称之为“初查”，不能与侦查相提并论。最大的不同，就是在初查期间，不允许对相关人采取人身强制措施和实行以限制个人基本权利为特征的强

7、制性侦查行为。从《决定》和监察立法草案有关内容来看，国家监察机关对职务违法和职务犯罪所进行的调查（以下简称监察调查）与刑事侦查相比较，具有以下联系与区别：第一，法源不同。国家监察机关对职务犯罪的调查权来自国家监察法的授权，是深化国家监察体制的重大制度创新，目的是构建集中统一、权威高效的中国特色监察体系，实现对公权力行使监察的全覆盖。为此，《决定》将试点地区人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，即将检察机关对职务犯罪的侦查权实行移转，相关部门和人员实行转隶。而普通犯罪的侦查权则源于刑事诉讼法，依照1979年刑事诉讼法的规