整体性政府与大部门体制

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1、整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析王佃利吕俊平［摘要］在对传统官僚体制进行反思及变革的过程中，整体性政府和大部门体制作为两种不同的政府运行模式，对行政改革提出了各口的理念、价值与发展路径。本文探寻了整体性政府所追求的整体性价值、协同的组织结构、跨部门的工作机制,进而分析了大部门体制的内部化的逻辑。从两种理念的内在机理对其进行了比较和分析,提出在当前行政改革中应注重行政职能的转变、强调整体性文化和价值的塑造、完善沟通协调机制，更好地促进人部门体制改革的进展。［关键词］整体性政府；大部门体制

2、；新公共管理；行政改革20世纪90年代中后期，在西方国家，尤其是较早参与新公共管理运动的国家,整体性政府作为一种政府改革的理念和实践逐渐兴起。作为对传统官僚体制的一种继续批判以及对新公共管理的运动负面后果的一种反思和回应,整体性政府理念不仅成为学界广泛探讨的焦点,也被公共管理改革的推进者所接受，并运用于政府改革的具体实践中。与此同时，近年来我国进行的政府机构改革，也使人部门体制这一理念与行政模式成为国内学术界普遍关注的热点,成为我国新一轮政府改革的重点。本文从两种模式的理念分析出发,探求二者对行

3、政改革所提出的路径。在关注其共性的同时，提出：整体性政府意味着对层次鲜明、方-业分工的官僚制结构的一次冲击，而大部门体制则在一定程度上是对专业化管理与职能分工的延续和重新调整。一、整体价值:整体性政府对传统官僚制的超越整体性政府理念给人一种明确的认识：行政改革应该重视政府整体功能的发挥与部门之间的协调。但是，无论是在政府改革的实践还是公共管理的理论研究中，整体性政府并没有形成为统一的概念，“整体性政府”、“协同政府”、网络化治理、跨部门协作等行动和概念都可以理解为对整体性政府理念的认同和阐释。“

4、尽管(整体政府)已经成为一个突岀的焦点，一点也不意味着在它具休是什么，可能冇什么样的含义，可能如何被评价等问题上已经是完全清楚的。”［1］波利特(ChristopherPollit)在综合相关文献的基础上提出了一个暂时性定义：“整休性政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域屮不同利益主体团结I办作；为公民捉供无缝隙而非分离的服务。［2］尽管术语界定、理论表达述存在许多差异

5、,但是从不同的概念界定小我们能够发现较为一致的取向：“整体性政府”着眼于传统官僚制模式的弊病以及新公共管理的负而效应，试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学；打破碎片化的政府功能分化、重塑政府结构；强调合作与协调的责任体系和激励机制，用以推动跨越组织界限的工作方式；最终的目的在于政府能力的提升，政府绩效的改进，从而满足来自社会公众的需求，更好地服务于经济和社会发展。我们可以从以下方而来理解整体性政府。1•文化理念：以整体价值为最基本的价值追求与传统官僚制强调的等级结构、组织稳定和内部取向价值

6、相比，新公共管理运动将竞争、市场、顾客导向等理念纳入到政府机构与公共管理的实践中。竞争与市场以及在此基础上的责任体系与激励机制，使得政府部门在走向职能化、专业化的同时，碎片化和部门主义的狭隘视野也成为阻碍政府绩效提升的重要因素,特别是影响对棘手问题解决的效杲。而整体性政府理念在文化的内涵上则强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳,“从文化的视角来看，公共组织的发展更像是所有公共部门最终形成共同的制度化或非正式的规范和价值的革新而非单纯的组织设计”。［3］TomChristensen和PcrLa

7、grcid认为，整体性政府模式发挥作用的关键在于文化和价值上，结构调整并不能充分的实现整体性政府倡议的初衷和口标。［4］整体性政府在当代背景下被提出来是具有明确的使命的，如壬衡碎片化和整合性、个性化和共识、市场的压力和文化凝聚力，是公共部门改革的大挑战。［5］而且根据发展的需要，许多新技术的开发已经成为人们的共识,如亘标设定、责任区分和网络化工作等方而新技术，其屮最主要的就是需要新的领导方式、新的学习和工作的文化。［6］文化和价值观的差开成为区别整体性政府与其它公共管理模式的重要标志，而且整体性

8、政府模式的一些特征可以从文化的视角得到更好的理解。Bardach指出，几乎所有的官僚制的价值诉求都不能为机构间的合作提供便利，合作的价值取向应该重视平等、适应、灵活性和结果，但官僚制则崇尚层级、稳定、服从和程序。［7］新公共管理倡导的文化主要表现在其所倡导的竞争理念和市场方法方面，在对官僚制僵化思维进行抨击的基础上显得更为开放，尽管存在类似新公共管理、政府再造、企业家政府等诸多称谓或者方法上的争议，但是人们从文化上却能达成基本的一致。后新公共管理改革更加注重培养牢固而统一的价值观，强调团队建设、