浅谈现行财政体制的优化发展

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1、浅谈现行财政体制的优化发展中国近期内应当继续实施扩张性财政政策的必耍性和重耍性进行了分析。扩张性财政政策实施五年来，居民消费不足的问题并未得到根本解决，农村消费蕴藏巨大潜力。因此，国内需求不足局面的仍然存在，以及中国经济尚未形成内在的增长动力，决定了中国在近期内必须继续实施扩张性财政政策。以公共选择理论对政府的基本假设为前提，从制度尤其是财政制度的角度出发，来解释乡镇政府在地方经济发展中的行为。尽管已有学者使用过这种研究方式，但研究大多停留在较为笼统的结论上，即财政制度改革提供的激励机制促进了乡镇政府积极介入微观经济建设。由于各地财政体制在实际运作中存在的细节上差异，塑造了各地乡镇政

2、府各具特色的微妙行为，同时，由于不同区域的乡镇在资源禀赋上的差异，即使面临完全相同的制度约束，其塑造出的政府行为也会有所不同。一、对政府及官员的动机的基本假设作为“理性经济人”的集合，政府及官员的利益冃标，具体来讲，可以分解为两个层面。第一是权力的最大化，第二是经济收入的最大化。就权力目标而言，在既有权力基础上不断扩展其范围是权力的一个非人格属性。尼斯卡兰的官僚理论认为，官员要实现权力的最大化，必须实现掌握的社会资源的最大化。社会资源的最大化，也即意味着财政收入的最大化。一方面掌握更多的社会价值的分配权本身便意味着更大的政治权力，另一方面更多的财政支出被用于增加福利，提高就业率，在民

3、主条件下，成为显示政绩，赢取选民支持，以争取连任或更高权力的重要途径。由此看出,围绕权力最大化的目标，从两方面进行分析，掌握更多的社会资源和赢得更多的选票是一致的。上述权力最大化和经济收入最大化两个目标，在中国特殊的制度背景下使基层政府的行为具有一些独特的特征：第一，权力最大化的日标在考察中国基层政府行为时仍然适用，但西方官僚理论适用的政治环境（直接民主选举产牛基层政府官员）在中国并不存在，或者即使存在也不发挥实际作用。权力最大化的途径分裂为两个层次。其一，就目前情况而言，镇级政府的权力来自于上级政府的授权，而非直接选举情况下选票代表的民意。由于晋升是获取更大权力的最重要的途径之一，

4、因此必须作出上级政府所认可的政绩，而考核政绩的一个重要指标是税收的完成情况。与人们的具体福利的增加相比，它在上级进行政绩评估时具有更人的权重，更能说明地方官员对经济增长所做的贡献。这个角度更偏重于这样一个事实：地方官员扮演着上级授权的地方治理机构的角色。所以要实现权力的最大化，必须尽可能地完成甚至超额完成税收计划。其二，鉴于财权与申权紧密相联的申实，上缴税收的增加必然意味着地方自己留成的减少。地方政府掌握的社会资源的减少，也即意味着实权的减少。两者之间存在着一种零和的关系。这个角度偏重于地方政府作为地方利益的代表，得出权力的扩大必须控制上缴税收的比例，尽可能藏富于地方的结论O第二，地

5、方政府及其官员的第二个目标是其自身的经济利益的最大化。在大多数情况下，上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的收入。而政府有效运行所需大量的编制外人员的费用只能靠自筹资金来弥补。保障并提高政府工作人员的物质牛活水平成为地方政府发展经济的另一个强烈动机（由此带来的灰色收入的可能性木文不作考察）。此外，追求个人声望也是地方官员推动经济发展的重要因素。但山于属于心理学层面，本文不作详细分析。二、财政体制对乡镇政府行为的塑造在预设了政府官员行为动机之后，我们认为制度对政府官员行为的塑造起着重要作用。新制度主义经济学的创始人之一道格拉斯？诺斯将西方世界的兴起归结为一种合理的制度安排

6、，即通过对产权的严格界定，将个人行为的收益率逼近于由此产生的社会的收益率，促使人们进行创新活动。现实中，制度真空的社会是不存在的，而且较之于“所谓的文化”，制度在人们的行为模式形成过程屮，显然具冇更大的权重。人们在制度的框架下追求利益最人化。在接受“经济人”假设的前提下，制度的这种激励机制和约束机制同样适用于政府的H常行为。改革开放的过程本质上是一个放权让利的过程，在给予企业自主权的同时，中央政府使地方政府分享了前所未有的权力和利益，以发挥中央和地方的两个积极性。一方面，此时乡镇政府不仅作为屮央政府在地方的代理，对上一级的政府机构负责，同时它还必须对所在地方的利益负责，因此，它在与中

7、央政府进行关于财政资源的博弈时，有动机甚至更倾向于将更多的财政资源留在地方。另一方面，在实行财政包干之后，乡镇政府面临保持预算平衡的压力和获得部分财政结余的激励，因此必须积极地扩人财源，这不仅指前面所说的在财政存量上与中央政府的闿弈和争夺，同时还必须从增量的角度着手，发展地方经济，扩大税源，从而达到财政增收的目标。在研究财政制度对中国乡镇政府行为塑造的学者中，比较有影响的一位是美国斯坦福大学政治学教授Jean.Oio她认为财政体制改革以后“改变的不一定是当